Pada 26 Desember 2004, gempa megathrust bermagnitudo 9,1 di lepas pantai Sumatra memicu tsunami yang melanda kawasan Samudra Hindia. Gelombang merusak permukiman, jalan, pelabuhan, dan fasilitas pelayanan di pesisir Aceh. Banyak keluarga kehilangan anggota keluarga, tempat tinggal, dan mata pencaharian sekaligus. Aparatur dan sarana kerja pemerintahan daerah juga terdampak, padahal keduanya dibutuhkan untuk menjangkau korban. Penilaian awal pemerintah Indonesia bersama mitra internasional memperkirakan kerusakan aset dan kerugian akibat gangguan ekonomi serta pelayanan sekitar Rp41,4 triliun atau US$4,45 miliar. Perkiraan ini menggambarkan dampak awal bencana, sedangkan kebutuhan pembiayaan pemulihan dihitung tersendiri.
Dua puluh tahun kemudian, pada 2024, peringatan tsunami Aceh membuka ruang untuk menilai kembali bagaimana Indonesia mengelola bencana sebesar itu. Salah satu persoalan paling sulit muncul ketika operasi penyelamatan harus beralih ke pemulihan jangka panjang. Pemerintah perlu mempertemukan kebutuhan warga, kewenangan instansi, dan bantuan dari berbagai negara serta organisasi. Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Aceh–Nias (BRR), dengan Kuntoro Mangkusubroto sebagai Kepala Badan Pelaksana, menjadi orkestrator pemulihan itu. Pengalaman BRR memperlihatkan cara pemerintah menyelaraskan pekerjaan di dalam birokrasi sekaligus mengoordinasikan kontribusi para mitra dan masyarakat.
Dari tanggap darurat menuju pemulihan
Pada hari-hari pertama, prioritasnya adalah menjangkau warga yang selamat, merawat korban, menyediakan air dan pangan, serta membuka kembali akses ke wilayah yang terisolasi. Warga, relawan, pemerintah, TNI, organisasi kemanusiaan, badan-badan Perserikatan Bangsa-Bangsa, dan mitra dari berbagai negara bergerak dengan informasi terbatas. Kebutuhan berubah seiring terbukanya akses. Sebagian desa mulai membahas hunian permanen ketika warga di desa lain masih memerlukan pelayanan pengungsian. Gempa Nias–Simeulue pada 28 Maret 2005 kembali merusak wilayah yang sedang berupaya pulih dan menjadi bagian dari konteks pembentukan BRR dengan mandat untuk Aceh dan Kepulauan Nias.
Pada fase berikutnya, keputusan menyangkut tempat warga akan tinggal, cara membuktikan hak atas bidang tanah, dan instansi yang akan mengelola fasilitas baru. Rehabilitasi memulihkan fungsi yang dibutuhkan warga dan pemerintah, seperti kegiatan belajar, pelayanan kesehatan, dan administrasi kependudukan. Rekonstruksi membangun kembali rumah, infrastruktur, dan kelembagaan untuk jangka panjang. Sekolah, misalnya, dapat membuka kelas di bangunan sementara sambil menyiapkan gedung permanen. Gedung permanen memerlukan keputusan tentang lokasi, akses murid, penempatan guru, dan pembiayaan operasi. Kedua jenis pekerjaan itu berlangsung beriringan.
Mandat BRR dan kepemimpinan Kuntoro
Pemerintah menetapkan Rencana Induk Rehabilitasi dan Rekonstruksi melalui Peraturan Presiden Nomor 30 Tahun 2005. BRR dibentuk melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2005, yang kemudian ditetapkan menjadi undang-undang melalui Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2005. Rencana induk memberikan arah bagi pemulihan wilayah dan kehidupan masyarakat. BRR menyediakan organisasi yang bertanggung jawab mengoordinasikan pelaksanaannya. Pilihan menempatkan kantor pusat di Banda Aceh membawa pusat kerja badan itu ke wilayah yang sedang dipulihkan. Dengan kedudukan tersebut, persoalan lapangan bisa dibawa ke satu lembaga yang mempunyai jalur pertanggungjawaban kepada Presiden.
BRR terdiri atas Dewan Pengarah, Dewan Pengawas, dan Badan Pelaksana. Dewan Pengarah memberi arah dan pertimbangan kebijakan. Dewan Pengawas menjalankan fungsi pengawasan. Badan Pelaksana yang dipimpin Kuntoro mengurus pelaksanaan mandat, termasuk koordinasi kegiatan pemerintah dan mitra. Susunan itu memberi pemerintah pusat titik pertanggungjawaban yang jelas sekaligus menyediakan tempat bagi unsur daerah dan masyarakat dalam tata kelola badan. Tanggung jawab BRR juga bersifat ganda. Ia mengoordinasikan keseluruhan upaya pemulihan dan menjalankan kegiatan rekonstruksi pemerintah yang menjadi tanggung jawabnya. Dalam praktiknya, badan yang mengoordinasikan program para mitra juga harus membuka pekerjaan dan penggunaan anggarannya sendiri terhadap pemeriksaan.
Rencana Induk mempertemukan penilaian kerusakan dengan penilaian kebutuhan. Yang pertama menunjukkan aset dan fungsi yang hilang. Yang kedua menjawab apa yang perlu dibangun, untuk siapa, dan dengan standar apa. Sebuah jembatan yang rusak, misalnya, mungkin perlu dibangun pada lokasi atau kapasitas berbeda apabila pola permukiman berubah. Kuntoro dan Badan Pelaksana harus menerjemahkan pilihan semacam itu ke dalam urutan pekerjaan yang dapat dijalankan kementerian, pemerintah daerah, dan mitra. Mandat nasional memberi BRR kewenangan untuk mempertemukan para pelaksana, sementara keputusan tentang kelayakan lokasi memerlukan pengetahuan pemerintah daerah dan masyarakat.
Tata kelola mikro di lingkungan pemerintah
Pada lapis mikro, pekerjaan utama BRR adalah menyelaraskan tindakan pemerintah pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten atau kota. Kementerian dan lembaga tetap mempunyai keahlian dan kewenangan sektoral. Pemerintah daerah memahami penggunaan ruang, wilayah pelayanan, dan hubungan dengan komunitas. BRR membantu menghubungkan rencana dan pembiayaan pusat dengan keputusan di daerah. Hubungan ini menjadi penting karena satu pekerjaan pemerintah dapat menentukan kapan pekerjaan pemerintah lainnya bisa dimulai. Dinas yang kelak mengoperasikan fasilitas juga perlu mengetahui sejak awal apa yang akan dibangun dan berapa biaya pemeliharaannya.
Bayangkan satu kawasan yang memerlukan rumah, jalan, dan sekolah. Tanpa kepastian lokasi dan penguasaan lahan, anggaran konstruksi belum dapat berubah menjadi rumah. Jalan yang selesai dibangun pun hanya menghasilkan manfaat terbatas jika air bersih belum tersedia dan keluarga belum bisa pindah. Begitu pula sekolah yang dibangun untuk sebuah permukiman perlu disesuaikan dengan jumlah penduduk dan kemampuan dinas menempatkan guru. Di sinilah perencanaan kawasan melengkapi perencanaan sektoral. Rencana kawasan menunjukkan urutan kerja, keputusan yang menghambat beberapa proyek sekaligus, dan instansi yang perlu menyelesaikannya.
Kapasitas pemerintah daerah sendiri merupakan bagian dari agenda pemulihan. Aparatur yang ikut terdampak harus menjalankan pekerjaan rutin sambil mendata korban, menanggapi usulan proyek, dan menyelesaikan perselisihan. Penempatan pusat kerja BRR di Banda Aceh, ditunjang oleh kantor regional, mendekatkan koordinasi dan pemantauan ke lokasi pekerjaan. Dalam jangka panjang, tambahan kapasitas dari badan khusus memberi manfaat jika peta, data penerima, arsip proyek, dan dokumen teknis dapat digunakan oleh pemerintah daerah setelah proyek selesai.
Tata kelola makro bersama mitra dan masyarakat
Pada lapis makro, BRR menghubungkan pemerintah dengan negara donor, lembaga multilateral, organisasi nonpemerintah, kontraktor, relawan, dan warga terdampak. Sumber daya yang mereka bawa sangat beragam. Sebagian mampu membangun jalan atau menyediakan pembiayaan besar. Sebagian lain bekerja melalui pendamping desa dan memahami sengketa yang sulit diketahui dari laporan proyek. Keragaman itu memberi peluang untuk membagi pekerjaan sesuai kemampuan. Ia juga menciptakan risiko penumpukan bantuan di tempat yang mudah dijangkau dan kekurangan dukungan di lokasi yang kebutuhan dasarnya sama mendesak.
Aktor domestik dan internasional dalam pemulihan
Aktor domestik. Di tingkat pusat, Bappenas berperan dalam penyusunan Rencana Induk, Departemen Pekerjaan Umum menangani infrastruktur, dan Badan Pertanahan Nasional memulihkan administrasi pertanahan melalui RALAS. Pemerintah Provinsi Aceh dan Sumatera Utara serta pemerintah kabupaten dan kota menghubungkan rencana pemulihan dengan kewenangan dan kebutuhan di daerah. Di tingkat gampong, warga ikut memetakan bidang tanah dan merencanakan permukiman melalui program seperti Rekompak. Organisasi masyarakat sipil juga membawa usulan dan koreksi. Jejaring Urban Poor Linkage (UPLINK), misalnya, mendampingi pembangunan permukiman dan memperjuangkan agar warga dapat kembali ke kampung asal.
Aktor internasional. Bank Dunia, Program Pembangunan PBB (UNDP), Bank Pembangunan Asia (ADB), dan Gerakan Internasional Palang Merah dan Bulan Sabit Merah bermitra dengan BRR dalam penyusunan laporan pemulihan tahun pertama. Peran mereka juga beragam di lapangan. Bank Dunia bertindak sebagai wali amanat Multi Donor Fund, sedangkan Komisi Eropa, sebagai penyumbang terbesarnya, turut memimpin komite pengarah dana bersama pemerintah Indonesia dan Bank Dunia. ADB dan Organisasi Internasional untuk Migrasi (IOM) terlibat dalam pemulihan perumahan. UN-Habitat mendokumentasikan dan menelaah pemulihan permukiman bersama BRR. Sebagian mitra bilateral menjalankan proyek tersendiri. Di pantai barat Aceh, BRR mengoordinasikan pekerjaan jalan yang didukung USAID dan Jepang pada ruas yang saling terhubung. [5, 20–23]
BRR sebagai jangkar tata kelola. Peran BRR sebagai jangkar terlihat dari cara lembaga ini mempertemukan para aktor yang memiliki mandat, sumber dana, dan mekanisme pertanggungjawaban sendiri. Melalui penelaahan usulan proyek, forum koordinasi, dan basis data bersama, BRR dapat menghubungkan tawaran bantuan dengan prioritas pemerintah dan kebutuhan di daerah. Dalam Multi Donor Fund, keterlibatan pemerintah provinsi, donor, dan perwakilan masyarakat sipil dalam komite pengarah memberi ruang bagi pembahasan prioritas bersama. Hubungan itu membuat pemerintah Indonesia dapat mengarahkan pemulihan, sementara mitra tetap memegang tanggung jawab atas pembiayaan atau pekerjaan yang mereka jalankan. [5, 15, 21, 23]
Mekanisme kerja BRR dari usulan hingga pengawasan
Menjabarkan rencana dan menerima usulan. Badan Pelaksana menjabarkan Rencana Induk ke dalam strategi operasional, rencana rinci, serta rencana kerja dan anggaran. Kebutuhan masyarakat menjadi salah satu dasar penyusunan rencana rinci. Untuk usulan mitra, Pusat Operasi BRR menggunakan Project Concept Note (PCN) atau Usulan Kertas Kerja. Informasi yang dihimpun mencakup lokasi, sektor, sumber dan alokasi dana, serta indikator kinerja. Dengan format ini, usulan pembangunan di satu wilayah dapat dibandingkan dengan kebutuhan daerah dan pekerjaan yang sedang direncanakan pihak lain. [2, 15]
Menelaah dan memutuskan usulan. Dalam lokakarya PCN, BRR menelaah usulan bersama pihak yang relevan, termasuk instansi daerah, tenaga ahli, dan perwakilan mitra. Pembahasan memeriksa kesesuaian dengan Rencana Induk serta kemungkinan kegiatan bertumpang tindih. Usulan dapat disetujui tanpa syarat, disetujui dengan syarat, ditangguhkan, atau ditolak. Lokakarya ini mempertemukan tata kelola mikro dan makro. Keputusan pemerintah tentang kebutuhan suatu kawasan dibahas bersama organisasi yang mempunyai dana atau kemampuan untuk mengerjakannya. [15]
Menetapkan pembiayaan dan pelaksana. Jalurnya bergantung pada sumber dana dan jenis proyek. Badan Pelaksana menjalankan kegiatan pemerintah yang menjadi tanggung jawabnya. Untuk proyek mitra, dukungan BRR atas konsep dan keputusan pemberi dana merupakan tahap tersendiri. Dalam proyek perlindungan lingkungan dan hutan Aceh, misalnya, usulan masuk pada Juni 2005 dan mendapat rekomendasi gubernur. BRR menyetujui konsep pada Agustus dan meneruskannya kepada Multi Donor Fund. Dana bersama itu menyetujui konsep pada 25 Agustus 2005 dengan Bank Dunia sebagai lembaga mitra. Pelaksana proyeknya adalah Leuser International Foundation dan Fauna & Flora International. [16]
Memantau kemajuan dan mengoreksi pelaksanaan. BRR menggunakan Recovery Aceh Nias Database untuk menghimpun data bantuan dan proyek. Kantor regional mendekatkan pemantauan ke lokasi, sedangkan Forum Koordinasi Aceh dan Nias memberi ruang untuk membahas kemajuan dan kebutuhan yang belum tercakup. Kegunaan data bergantung pada keteraturan pembaruan dan kejelasan status pekerjaan. Rumah yang masih dalam kontrak, rumah yang selesai dibangun, dan rumah yang sudah ditempati menunjukkan kebutuhan tindak lanjut yang berbeda. Dewan Pengawas menjalankan fungsi pengawasan kelembagaan, dan BRR juga membentuk satuan antikorupsi. Bagi warga, pertanggungjawaban berwujud akses pada daftar penerima, kesempatan menyampaikan keberatan, dan tindak lanjut ketika mutu pekerjaan dipersoalkan.
Pembiayaan dan pertanggungjawaban
Di bidang pembiayaan, pemerintah dan mitra menggunakan Multi Donor Fund for Aceh and Nias untuk menghimpun sebagian dana internasional. Menurut laporan Bank Dunia, dana bersama ini mengumpulkan sekitar US$655 juta dari 15 donor. Bank Dunia menjalankan fungsi wali amanat. Penghimpunan tersebut memungkinkan para donor mendukung portofolio program bersama, sementara APBN dan program bilateral maupun organisasi kemanusiaan tetap menjadi jalur pembiayaan tersendiri. Angka US$655 juta dengan demikian merujuk pada satu mekanisme pendanaan. Nilainya bagi orkestrasi terletak pada kemampuan mengarahkan sebagian sumber daya ke kebutuhan yang disepakati bersama dan mengurangi kebutuhan menyusun mekanisme terpisah untuk setiap sumbangan.
Terdapat dua pertanyaan dalam menelusuri dana. Pertama, apakah kegiatan dicatat dalam anggaran pemerintah. Kedua, apakah pembayarannya melalui kas negara. Rencana Induk yang diperbarui pada 2008 menunjukkan tiga pola. Ada kegiatan yang dicatat dalam anggaran dan dibayar melalui kas negara, kegiatan yang dicatat dalam anggaran tetapi dibayar langsung oleh donor, serta kegiatan yang berada di luar anggaran dan dibayar melalui sistem donor. Pembedaan ini membantu BRR menelusuri kegiatan yang dilaksanakan melalui jalur berbeda tanpa mencampuradukkan sumber dana, pencatatan anggaran, dan pencairannya.
Koordinasi pembiayaan menghadapi perbedaan waktu yang juga perlu dibaca dengan cermat. Pengumuman bantuan, penandatanganan perjanjian, pencairan dana, dan selesainya pekerjaan berlangsung pada waktu yang berbeda. Sebuah program dapat terlihat cukup dibiayai karena banyak pihak telah berjanji membantu. Di lapangan, proyeknya masih bisa tertunda karena dokumen pengadaan, penyiapan lahan, atau pencairan belum selesai. Sebaliknya, keputusan menutup kekurangan anggaran berdasarkan data yang belum diperbarui bisa menghasilkan pembiayaan ganda. Forum dan basis data membantu mengurangi jarak antara laporan keuangan dan keadaan proyek jika keduanya memakai lokasi, pelaksana, dan jadwal yang dapat diperiksa.
Rumah dan tanah sebagai ujian orkestrasi
Pembangunan rumah memperlihatkan mengapa rekonstruksi Aceh membutuhkan kerja pemerintah dan masyarakat sekaligus. Tsunami menghilangkan penanda bidang dan merusak dokumen pertanahan. Dalam beberapa kasus, pemilik meninggal atau ahli waris berpindah tempat. Untuk menetapkan lokasi rumah, petugas membutuhkan informasi yang tersimpan dalam ingatan warga, seperti siapa yang menempati bidang tertentu dan di mana batasnya sebelum gelombang datang. Proyek Reconstruction of Aceh Land Administration System atau RALAS mendukung pemulihan administrasi pertanahan dengan melibatkan Badan Pertanahan Nasional dan pemetaan berbasis komunitas. Kesaksian warga membantu merekonstruksi keadaan sebelum bencana, sedangkan prosedur pertanahan memberikan dasar formal bagi pengakuan hak.
Pengetahuan komunitas juga mempunyai batas. Kesepakatan antara orang yang hadir bisa menyisakan persoalan bagi ahli waris yang berada di tempat lain atau keluarga yang haknya diperdebatkan. Pemulihan hak karena itu memerlukan waktu untuk mengumumkan hasil pendataan, menerima keberatan, dan memeriksa klaim. Tekanan mempercepat konstruksi dapat membuat tahap ini terlihat sebagai hambatan. Akibatnya baru terasa ketika rumah sudah dibangun dan sengketa muncul kembali. Dari sudut pandang rumah tangga, kepastian siapa yang berhak tinggal di atas tanah tersebut merupakan bagian dari hasil rekonstruksi.
Pendekatan Rekompak, yakni rehabilitasi dan rekonstruksi permukiman berbasis masyarakat, memberi warga peran dalam merencanakan lingkungan serta membangun rumah melalui kelompok, dengan dukungan fasilitator dan bantuan teknis. Pendekatan ini menghubungkan rumah dengan kebutuhan permukiman, misalnya letak jalan lingkungan dan saluran air. Partisipasi juga memberi warga kesempatan mengawasi pekerjaan yang kelak mereka gunakan. Mutu teknis tetap memerlukan pemeriksaan karena keputusan tentang bahan, sambungan struktur, dan pengerjaan mempunyai akibat pada keselamatan penghuni. Ruang bagi keputusan masyarakat dan dukungan teknis saling melengkapi dalam pekerjaan itu.
Persoalan keadilan terlihat pada nasib penyewa dan warga tanpa hak milik formal. Ketika bantuan perumahan dirancang dengan bukti kepemilikan sebagai pintu masuk, keluarga yang kehilangan tempat tinggal sewaan lebih sulit masuk daftar penerima. Advokasi organisasi masyarakat sipil mengangkat persoalan tersebut dan BRR menerbitkan kebijakan bagi kelompok penyewa dan penghuni tanpa dasar penguasaan formal pada 2006. Catatan organisasi kemanusiaan menunjukkan bahwa penerjemahan kebijakan itu menjadi solusi hunian masih menghadapi kendala. Pengalaman ini memperluas pertanyaan tentang ketepatan sasaran. Selain menghitung bangunan yang musnah, pemerintah harus mengetahui siapa yang kehilangan tempat tinggal dan bentuk bantuan apa yang bisa mereka gunakan.
Kasus perumahan juga membedakan konsultasi dari pengaruh warga pada keputusan. Pertemuan desa dapat menghasilkan daftar kebutuhan. Pengaruh baru terlihat ketika warga bisa memeriksa daftar penerima, mengusulkan perubahan rencana, atau meminta pemeriksaan atas mutu rumah yang dibangun. Kesempatan itu penting bagi keluarga yang masih mengungsi dan sulit hadir di kampung. Pengumuman yang dapat dijangkau, waktu untuk mengajukan koreksi, dan pencatatan alasan keputusan memberi dasar bagi penyelesaian keberatan. Dengan cara demikian, pengetahuan setempat ikut menentukan hasil tanpa menghilangkan tanggung jawab instansi yang menetapkan hak atau memeriksa mutu bangunan.
Pemulihan kehidupan dan pengurangan risiko
Gagasan membangun kembali dengan lebih baik mempunyai arti konkret di Aceh. Sebelum menyetujui lokasi rumah, pemerintah dan masyarakat harus memperhitungkan perubahan garis pantai, elevasi tanah, drainase, serta akses menuju tempat aman. Di sisi lain, pindah jauh dari pantai dapat menjauhkan keluarga nelayan dari tempat bekerja dan memutus dukungan antartetangga. Pilihan lokasi mempertemukan dua pertimbangan yang sama-sama berpengaruh pada kelangsungan hidup. Karena itu, warga membutuhkan informasi risiko yang bisa mereka pahami dan pilihan hunian yang layak secara ekonomi maupun sosial. [9, 10]
Kajian Bank Dunia mencatat bahwa sebagian pembangunan di lokasi lama menghadapi genangan karena kondisi lahan berubah setelah tsunami. Penelitian Syamsidik dan rekan-rekannya, yang melihat kembali kawasan pesisir Banda Aceh sekitar sepuluh tahun sesudah bencana, menunjukkan bahwa hunian dan aktivitas ekonomi kembali berkembang di pesisir sehingga paparan terhadap tsunami tetap menjadi persoalan. Temuan itu memperpanjang horizon penilaian rekonstruksi. Rumah yang dapat dihuni pada tahun penyerahan perlu dilihat bersama perkembangan kawasan sesudahnya, termasuk bertambahnya penduduk, tersedianya jalur evakuasi, serta kemampuan pemerintah daerah menjaga fungsi perlindungan yang direncanakan.
Pemulihan mata pencaharian memperlihatkan keterbatasan pendekatan yang memisahkan infrastruktur dari kehidupan ekonomi. Perahu pengganti baru bisa digunakan jika ada tempat pendaratan yang berfungsi dan rumah tangga dapat menjangkau tempat bekerja. Petani membutuhkan lebih dari penyerahan alat. Lahan perlu dapat ditanami kembali, saluran air berfungsi, dan hasil panen dapat dibawa ke pasar. Begitu pula bantuan kerja sementara memberi penghasilan ketika keluarga sangat membutuhkannya, sedangkan pemulihan usaha memerlukan waktu lebih panjang. BRR dan mitra memasukkan pemulihan ekonomi setempat dalam agenda rekonstruksi. Dilihat dari kebutuhan warga, keberhasilan bantuan ekonomi bergantung pada hubungan antara bantuan rumah tangga dan tersedianya kembali layanan serta akses yang mendukung usaha.
Rekonstruksi juga berlangsung di tengah perubahan politik Aceh. Pemerintah Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka menandatangani Nota Kesepahaman Helsinki pada 15 Agustus 2005. Proses perdamaian dan rekonstruksi mempunyai mandat masing-masing, tetapi keduanya berlangsung di wilayah yang sama dan menyentuh masyarakat yang telah mengalami konflik serta bencana. Berkurangnya hambatan keamanan membuka ruang kerja di daerah. Pada saat yang sama, penetapan lokasi dan penerima bantuan perlu mempertimbangkan kesenjangan antarkomunitas. Karena itu, keputusan teknis tentang rumah, jalan, dan layanan publik mempunyai akibat sosial yang harus diperhitungkan.
Capaian BRR dan kesinambungan pemulihan
Menjelang akhir masa tugas, Kuntoro melaporkan pembangunan sekitar 140.000 rumah di Aceh dan Nias. Angka gabungan tersebut menggambarkan skala hasil pemulihan yang dicapai bersama pemerintah dan berbagai mitra. Dalam menilai angka itu, pertanyaan berikutnya berada di tingkat rumah tangga. Apakah rumah ditempati oleh keluarga yang berhak? Apakah keluarga bisa bekerja kembali, mengakses air, menyekolahkan anak, dan memperoleh pelayanan kesehatan? Jawaban atas pertanyaan tersebut bisa berbeda antarlokasi, sekalipun setiap lokasi menyumbang jumlah unit yang sama ke laporan program. Kinerja fisik menyediakan ukuran yang penting, sedangkan pemulihan kehidupan memerlukan pengamatan yang melampaui tanggal penyelesaian proyek.
Mandat BRR berakhir pada 16 April 2009. Peraturan Presiden Nomor 3 Tahun 2009 mengatur pengakhiran tugas dan kesinambungan rehabilitasi serta rekonstruksi. Setelah lembaga sementara selesai bekerja, masih ada aset yang harus diserahterimakan, kegiatan yang perlu dituntaskan, dan pelayanan yang memerlukan pembiayaan rutin. Bagi pemerintah daerah dan kementerian penerima, tanggung jawab tersebut menyangkut kejelasan status aset, petugas pengelola, serta biaya operasi dan pemeliharaan. Sebuah sistem air bersih, misalnya, baru memberi manfaat berkelanjutan jika ada organisasi yang dapat mengoperasikannya, memperbaiki kerusakan, dan melayani pengguna setelah kontraktor pergi.
Serah terima perlu dipersiapkan sejak proyek dipilih. Dinas atau organisasi penerima perlu mengetahui spesifikasi fasilitas, biaya operasi, kewajiban pemeliharaan, dan status asetnya. Tanpa kejelasan itu, selesainya konstruksi dapat mendahului kesiapan layanan. Pengalaman BRR menunjukkan pembagian tanggung jawab yang penting dalam pemulihan berskala besar. Badan khusus dapat menyatukan keputusan lintas sektor selama beban kerja melonjak, sementara fungsi sehari-hari seperti pemeliharaan jalan dan pengoperasian layanan kesehatan memerlukan organisasi yang tetap bekerja setelah mandat badan khusus berakhir.
Warisan kelembagaan dan pelajaran dua dekade
Tsunami Aceh menjadi salah satu momentum pembenahan sistem penanggulangan bencana nasional. Pembentukan BRR pada 2005 menjawab kebutuhan pemulihan di Aceh dan Nias. Pembentukan BNPB pada 2008 menjawab kebutuhan penyelenggaraan penanggulangan bencana secara nasional, sejak prabencana hingga pascabencana. Garis peralihan kelembagaan BNPB berasal dari Bakornas. Pasal 82 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 mengatur bahwa Bakornas tetap bertugas hingga BNPB terbentuk, kemudian dibubarkan. Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2008 juga mengatur pengalihan pengelolaan aset Pelaksana Harian Bakornas kepada BNPB. Selama sebagian 2008 hingga April 2009, BNPB dan BRR bekerja bersamaan dengan mandat yang berbeda.
Pembenahan setelah tsunami juga mencakup kesiapsiagaan. Pada 2008, Indonesia mulai mengoperasikan Indonesia Tsunami Early Warning System (InaTEWS). Pada tingkat komunitas, manfaat sistem bergantung pada rangkaian kerja yang lebih panjang daripada penerbitan peringatan. Informasi perlu diterima dan dipahami, warga perlu mengetahui jalur yang dapat dilalui, dan tempat evakuasi perlu dapat dijangkau. Karena paparan di kawasan pesisir terus berubah seiring pembangunan, tata ruang dan latihan evakuasi menjadi bagian dari cara menjaga manfaat rekonstruksi dalam jangka panjang. Refleksi dua dekade pada 2024 memberi kesempatan untuk menilai hubungan antara pemulihan fisik dan kesiapan menghadapi risiko berikutnya.
Pengalaman BRR menjadi rujukan internasional bagi praktik baik rekonstruksi pascabencana. International Recovery Platform dan PreventionWeb menyebarluaskan sepuluh pelajaran manajemen dari empat tahun kerja BRR untuk pemerintah yang menghadapi bencana berskala besar. Kajian Bank Dunia tentang Multi Donor Fund juga mendokumentasikan bagaimana pemerintah dan mitra menyelaraskan prioritas serta berbagi tanggung jawab. Praktik yang dapat dipelajari dari Aceh meliputi kepemimpinan pemerintah atas agenda pemulihan, penelaahan usulan sebelum proyek berjalan, dan pembagian peran yang dapat ditelusuri. Pengalaman Aceh sekaligus menunjukkan batasnya. Persoalan hak penyewa dan paparan risiko di pesisir tetap perlu ditangani meski banyak proyek fisik telah selesai.
Aceh memperlihatkan bahwa orkestrasi kebencanaan bekerja melalui keputusan yang dapat ditelusuri. Usulan proyek diperiksa sebelum dikerjakan, pembiayaan dibedakan menurut jalurnya, kemajuan dicatat, dan tanggung jawab atas aset diteruskan kepada lembaga yang akan mengelolanya. Ukuran keberhasilannya berada pada kehidupan warga. Rumah yang dibangun harus dapat dihuni, hak atas tanah harus dapat dipertahankan, dan layanan yang dipulihkan harus tetap berjalan ketika program berakhir. Di situlah tata kelola mikro dan makro bertemu dalam satu hasil yang dapat dinilai oleh masyarakat terdampak.
Rujukan
[1] Pemerintah Indonesia dan mitra internasional. 2005. Indonesia Preliminary Damage and Loss Assessment The December 26 2004 Natural Disaster. Sumber
[2] Pemerintah Republik Indonesia. 2005. Perppu Nomor 2 Tahun 2005 dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2005. Sumber 1 · Sumber 2
[3] Pemerintah Republik Indonesia. 2005. Peraturan Presiden Nomor 30 Tahun 2005 tentang Rencana Induk Rehabilitasi dan Rekonstruksi. Sumber
[4] Multi Donor Fund for Aceh and Nias dan Java Reconstruction Fund. 2012. Rekompak Rebuilding Indonesia’s Communities After Disasters. Sumber
[5] BRR dan mitra internasional. 2005. Rebuilding a Better Aceh and Nias. Stocktaking of the Reconstruction Effort. Laporan untuk forum koordinasi Oktober 2005. Sumber
[6] Arsip Nasional Republik Indonesia. Khazanah Arsip Statis dan Tsunami. Catatan mengenai Recovery Aceh Nias Database. Sumber
[7] Bank Dunia. 2010. Implementation Completion and Results Report Reconstruction of Aceh Land Administration System Project. Sumber
[8] Oxfam dan mitra. 2014. Beyond Safe Land. Why Security of Land Tenure Is Crucial for the Philippines’ Post-Haiyan Recovery. Studi kasus Aceh. Sumber
[9] Jha, A. K., Barenstein, J. D., Phelps, P. M., Pittet, D., dan Sena, S. 2010. Safer Homes, Stronger Communities. Bank Dunia. Sumber
[10] Syamsidik, Oktari, R. S., Munadi, K., Arief, S., dan Fajri, I. Z. 2017. Changes in Coastal Land Use and the Reasons for Selecting Places to Live in Banda Aceh 10 Years After the 2004 Indian Ocean Tsunami. Natural Hazards, 88, 1503–1521. Sumber
[11] Fengler, W., Ihsan, A., dan Kaiser, K. 2008. Managing Post-Disaster Reconstruction Finance International Experience in Public Financial Management. Bank Dunia. Sumber
[12] detikNews. 17 April 2009. Kepala BRR Masjid di Aceh Masih Kurang. Sumber
[13] Pemerintah Republik Indonesia. 2009. Peraturan Presiden Nomor 3 Tahun 2009 tentang Pengakhiran Masa Tugas BRR dan Kesinambungan Rehabilitasi dan Rekonstruksi. Sumber
[14] NOAA. Tsunami Historical Series Sumatra 2004. Sumber 1 · Sumber 2
[15] BRR Aceh–Nias. Dokumentasi mekanisme PCN, basis data, dan koordinasi pelaksanaan, arsip BNPB. Lihat Gambar 3.3. Sumber 1 · Sumber 2
[16] Bank Dunia. Dokumen penilaian proyek perlindungan lingkungan dan hutan Aceh. Laporan 34610-ID. Sumber
[17] Pemerintah Republik Indonesia. 2008. Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2008, perubahan atas Rencana Induk. Lihat pola pendanaan Aceh dan Nias. Catatan PBB mengenai pengawasan antikorupsi disertakan pada tautan kedua. Sumber 1 · Sumber 2
[18] Pemerintah Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007, khususnya Pasal 82, dan Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2008. Sumber 1 · Sumber 2
[19] BMKG. Sejarah peringatan dini gempa bumi di Indonesia. BNPB. Peringatan dua dekade tsunami Aceh dan evolusi penanggulangan bencana. Sumber 1 · Sumber 2
[20] Bank Dunia. 2005. Pengumuman laporan pemulihan Aceh dan Nias satu tahun setelah tsunami. Sumber
[21] Bank Dunia. The Multi Donor Fund for Aceh and Nias. A Framework for Reconstruction through Effective Partnerships. Sumber
[22] UN-Habitat. 2009. Aceh Nias Settlement and Housing Recovery Review. Sumber
[23] Bank Dunia. Financing Post-Disaster Reconstruction. The Indonesia Multi Donor Fund for Aceh and Nias and Java Reconstruction Fund. Sumber
[24] Pemerintah Indonesia. 2009. 10 Management Lessons for Host Governments Coordinating Post-Disaster Reconstruction. International Recovery Platform. Sumber
