POLICY BRIEF
Optimalisasi Skala Ekonomi Daerah melalui Amalgamasi: Analisis Kapasitas Fiskal dan Efisiensi Pelayanan Publik Eks Kewedanaan Tanah Pasemah – Pagar Alam
Dr. Deddi Fasmadhy Satiadharmanto, M.AP
Ditujukan kepada: Kementerian Dalam Negeri RI, Komisi II DPR RI, Pemerintah Provinsi Sumatera Selatan
Tanggal: 15 September 2026
1. RINGKASAN EKSEKUTIF
Pemerintah tengah menyusun Desain Besar Penataan Daerah (Desartada) yang ditargetkan rampung Desember 2026 sebagai fondasi reformasi otonomi daerah. Namun, data Kemendagri sendiri memperlihatkan bahwa 86% daerah memiliki kapasitas fiskal lemah, dan 96% kabupaten bergantung pada transfer pusat (1). Dalam konfigurasi semacam ini, pertanyaan tentang Eks Kewedanaan Tanah Pasemah, Kota Pagar Alam, dan usulan pemekaran Kikim Area tidak bisa dijawab dengan logika “daerah mana yang layak dimekarkan”.
Kajian ini menemukan bahwa Kota Pagar Alam sebagai kota otonom hasil pemekaran 2001 dalam hal ini belum menunjukkan kapasitas fiskal yang memadai setelah 25 tahun berstatus otonom (2). Sementara itu, Kikim Area telah menuntaskan hampir seluruh persyaratan administratif (465 dari 500 poin), tetapi secara fiskal akan bergabung dengan 96% kabupaten yang bergantung pada transfer pusat (3). Eks Kewedanaan Tanah Pasemah, yang secara historis mencakup wilayah yang kini terpecah antara Lahat dan Pagar Alam, tidak memiliki subjek hukum dalam kerangka Desartada (4). Rekomendasi utama: Desartada harus membuka ruang amalgamasi sebagai instrumen korektif, bukan sekadar mengantrekan 375 usulan DOB baru (5).
2. PENDAHULUAN
Sejak keran pemekaran dibuka pada 1999, Indonesia telah membentuk 227 Daerah Otonom Baru. Evaluasi Kemendagri menunjukkan sekitar 60% di antaranya gagal berkembang, dengan 181 kabupaten dan 34 kota berkinerja rendah (6). Kemandirian fiskal daerah tetap menjadi persoalan struktural: hampir 70% daerah sangat bergantung pada dana APBN (7).
Sumatera Selatan, sebagai provinsi dengan pengalaman pemekaran yang panjang, menghadapi dilema ini secara konkret. Kota Pagar Alam dimekarkan dari Kabupaten Lahat pada 2001 berdasarkan UU No. 8/2001 (2). Setelah 25 tahun, kota berpenduduk sekitar 126.181 jiwa ini masih menyandang status sebagai salah satu kota tersepi di Sumatera (8). Sementara itu, Kikim Area—wilayah lima kecamatan di utara Lahat dalam ha ini telah memperjuangkan status kabupaten baru sejak 25 tahun lalu (kurang lebihnya), dan kini persyaratan administratifnya hampir lengkap (3).
Yang lebih rumit adalah nasib Eks Kewedanaan Tanah Pasemah. Wilayah yang secara historis mencakup Jarai, Muara Payang, Pajar Bulan, Tanjung Sakti Pumi/Pumu, Mulak Ulu, mulak sebingkai, dan Kota Agung ini tidak memiliki status administratif tersendiri sejak likuidasi 1963 (4). Sebagian wilayahnya kini diusulkan masuk Kabupaten Lahat Selatan, sebagian tetap berada dalam cakupan Lahat, dan tidak ada usulan untuk bergabung dengan Pagar Alam (9).
Desartada menjadi momentum krusial untuk menjawab: apakah Indonesia akan terus menambah daerah otonom di tengah keterbatasan fiskal, atau mulai mempertimbangkan amalgamasi sebagai koreksi struktural?
3. PAPARAN DATA DAN PEMBAHASAN
3.1 Kapasitas Fiskal: Data yang Tidak Dapat Diabaikan
Rapat dengar pendapat Komisi II DPR RI pada April 2025 mengungkap realitas fiskal daerah yang memprihatinkan. Ketua Komisi II, Rifqinizamy Karsayuda, menyatakan: “Kemandirian fiskal daerah kita di Indonesia itu masih sangat rendah. Hampir 70 persen dari daerah kita itu sangat tergantung dari dana APBN. Kalau kita ibaratkan di rumah tangga, pengin menambah anak, tetapi semakin anak menambah itu keuangan orangtua semakin sulit.” (7)
Data dari LPPD Kemendagri memperkuat gambaran ini. Dari 227 DOB yang dibentuk antara 1999–2022, hanya dua provinsi yakni Kepulauan Riau dan Banten yang IPM-nya berada di atas rata-rata nasional (6). Untuk tingkat kabupaten, evaluasi multidimensi masih berlangsung, tetapi hasil awal menunjukkan “hasil beragam” (1).
3.2 Pagar Alam: Eksperimen Otonomi 25 Tahun
Kota Pagar Alam menyediakan kasus yang dapat diuji secara empiris. Dengan luas 633,66 km² dan penduduk sekitar 126.181 jiwa, kota ini dimekarkan pada 2001 dengan harapan mempercepat pembangunan dan mendekatkan pelayanan (2)(8). Namun, data ekonomi menunjukkan hasil yang tidak menggembirakan: PDRB per kapita berada di peringkat 16 dari 17 kabupaten/kota di Sumatera Selatan. Struktur ekonominya didominasi pertanian (23,93%), perdagangan (20,68%), dan konstruksi (15,38%), dengan industri pengolahan nyaris nol (10).
Jika standar evaluasi otonomi daerah mencakup kemandirian fiskal dan kontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi, Pagar Alam menjadi kasus yang perlu ditelaah secara jujur. Wamendagri Bima Arya pada forum APPSI Juli 2026 secara terbuka menyatakan: “Jangankan yang baru, yang lama saja banyak yang harus kami evaluasi dan mungkin malah merger karena by performance. Ketika sudah otonom malah mundur dalam beberapa hal yang sangat signifikan.” (11)
3.3 Kikim Area: Kelengkapan Administratif vs. Kelayakan Ekonomi
Kikim Area terdiri dari lima kecamatan (Kikim Barat, Selatan, Timur, Tengah, dan Pseksu) dengan basis ekonomi pertanian, perkebunan, dan migas (3). Menurut Ketua DPRD Lahat, Fitrizal Homizi, “Untuk kajian akademis sudah dilaksanakan, dari poin 500 sudah tercapai 465, ada item masih kurang agar semuanya terpenuhi.” (12) Namun, kajian akademis yang berlaku memiliki masa lima tahun dan harus diperbarui (3).
Pertanyaan kritis: jika Kikim Area dimekarkan, ia akan bergabung dengan 400 kabupaten yang PAD-nya di bawah transfer pusat (96% dari total kabupaten) (1). Tanpa perubahan fundamental dalam skema DBH migas, kemandirian fiskalnya tidak akan berbeda secara esensial dari kecamatan rural lain di Lahat.
3.4 Eks Kewedanaan Tanah Pasemah: Wilayah Tanpa Subjek
Secara historis, Kewedanaan Tanah Pasemah dibentuk 1951 dan dilikuidasi 1963 (4). Dalam kerangka Desartada, ia bukan unit yang dibahas: bukan proposal DOB, bukan objek evaluasi 227 DOB, bukan bagian dari “formasi ideal” (5). Nasibnya bergantung pada pilihan struktural yang lebih besar: jika Lahat Selatan dimekarkan, Kota Agung dan Pulau Pinang mungkin masuk ke wilayah kewenangan baru tersebut (9). Jika tidak, status quo berlanjut tanpa penyelesaian yang jelas.
3.5 Kerangka Yuridis: UU No. 23 Tahun 2014 dan Amalgamasi
UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tidak hanya mengatur pemekaran. Pasal 32 ayat (1) menegaskan bahwa pembentukan daerah dapat berupa pemekaran atau penggabungan. Pasal 33 hingga Pasal 43 mengatur pemekaran, sementara Pasal 44 hingga Pasal 47 secara khusus mengatur penggabungan daerah (13).
Yang paling relevan untuk konteks Pagar Alam adalah Pasal 44 ayat (2). Pasal ini merumuskan bahwa penggabungan dapat dilakukan berdasarkan dua dasar: kesepakatan daerah yang bersangkutan, atau hasil evaluasi Pemerintah Pusat. Jalur kedua inilah yang memberikan kewenangan konstitusional bagi Pemerintah Pusat untuk melakukan amalgamasi tanpa harus menunggu kesepakatan daerah (13).
Pasal 47 lebih lanjut menegaskan bahwa penggabungan oleh Pemerintah Pusat dapat dilakukan jika daerah dinyatakan tidak layak. Ini adalah norma yuridis yang secara eksplisit mengaitkan kegagalan kinerja dengan konsekuensi penggabungan (13).
Persyaratan penggabungan meliputi persyaratan administratif dan persyaratan dasar kapasitas daerah, yang berlaku secara mutatis mutandis dari ketentuan pemekaran. Persyaratan dasar kapasitas daerah dalam Pasal 36 mencakup geografi, demografi, keamanan, sosial-politik-adat-tradisi, potensi ekonomi, keuangan daerah, dan kemampuan penyelenggaraan pemerintahan (13).
Kemendagri sendiri menegaskan bahwa penataan daerah mencakup dua jalur: pemekaran dan penggabungan (14).
Peneliti Ahli Utama BRIN, R Siti Zuhro, berpendapat: “Jadi, daerah yang mengalami stagnasi atau mundur itu merger saja, disatukan kembali. Karena secara APBD itu minus, tidak ada pembangunan. Apalagi, yang hanya menunggu dana dari pusat.” (15)
Namun, hingga kini, tidak ada satu pun daerah otonom yang digabungkan kembali atau dihapus statusnya sejak UU ini berlaku. Amalgamasi tetap menjadi opsi yuridis yang tidak memiliki preseden implementasi.
4. PILIHAN KEBIJAKAN
Opsi 1: Meneruskan Pemekaran Kikim Area dan Menunda Status Pagar Alam
Penjelasan: Pemerintah menyetujui pemekaran Kikim Area sebagai DOB setelah moratorium dicabut, sementara status Pagar Alam dan Tanah Pasemah tidak diubah dalam jangka pendek.
Kelebihan: Menghargai proses panjang yang telah ditempuh masyarakat Kikim Area (25 tahun perjuangan); melengkapi persyaratan administratif yang sudah 93% selesai (3)(12); memberikan kepastian bagi wilayah yang paling siap secara prosedural.
Kekurangan: Menambah satu kabupaten baru ke dalam 400 kabupaten yang bergantung transfer (1); tidak menyelesaikan persoalan struktural Pagar Alam; Tanah Pasemah tetap tanpa penyelesaian.
Opsi 2: Amalgamasi Pagar Alam ke Kabupaten Lahat
Penjelasan: Menggabungkan kembali Kota Pagar Alam ke Kabupaten Lahat sebagai koreksi atas kinerja otonomi yang tidak memenuhi harapan, dengan skema transisi 5 tahun. Opsi ini berpijak pada Pasal 44 ayat (2) huruf b dan Pasal 47 UU No. 23 Tahun 2014 yang memungkinkan penggabungan berdasarkan evaluasi Pemerintah Pusat (13).
Kelebihan: Menghentikan beban administratif kota yang tidak mandiri secara fiskal (2); menyatukan kembali wilayah historis Tanah Pasemah dalam satu kabupaten (4); menghemat biaya pemerintahan.
Kekurangan: Resistensi politik sangat tinggi dari elite dan masyarakat Pagar Alam; tidak ada preseden amalgamasi sejak 1999 (15); memerlukan revisi UU dan konsensus politik yang sulit dicapai.
Opsi 3: Moratorium Total dan Evaluasi Menyeluruh
Penjelasan: Mempertahankan moratorium hingga Desartada selesai, mengevaluasi 227 DOB dengan standar kinerja yang ketat, dan membuka amalgamasi hanya untuk daerah yang secara konsisten gagal. Evaluasi ini berpijak pada parameter Pasal 36 UU No. 23 Tahun 2014, khususnya potensi ekonomi dan keuangan daerah (13).
Kelebihan: Memberi ruang bagi Desartada untuk menjadi dasar objektif (5); menghindari keputusan politis yang terburu-buru; mengakomodasi rekomendasi BRIN dan KPPOD (15).
Kekurangan: Menunda kepastian bagi Kikim Area dan wilayah lain yang telah menunggu puluhan tahun; moratorium berkepanjangan menciptakan ketidakpastian hukum.
5. REKOMENDASI KEBIJAKAN
Solusi Terpilih: Opsi 3 Moratorium Total dan Evaluasi Menyeluruh dalam Kerangka Desartada
Rekomendasi ini dipilih karena Desartada memiliki mandat untuk menyusun “formasi ideal” berdasarkan data demografi, ekonomi, geografi, dan kapasitas fiskal (5). Tanpa Desartada, keputusan tentang Kikim Area, Pagar Alam, dan Tanah Pasemah akan tetap bersifat ad hoc dan politis. Kerangka yuridis untuk evaluasi ini sudah tersedia dalam Pasal 36 dan Pasal 44 hingga Pasal 47 UU No. 23 Tahun 2014 (13).
Rencana Aksi Langkah Demi Langkah
Jangka Pendek (0–6 bulan):
Kemendagri menuntaskan Desartada dengan memasukkan kriteria amalgamasi sebagai instrumen penataan daerah, berpijak pada Pasal 44 ayat (2) huruf b dan Pasal 47 UU No. 23 Tahun 2014, bukan hanya pemekaran (13)(14).
Memasukkan Pagar Alam dalam daftar evaluasi prioritas untuk menilai apakah 25 tahun otonomi telah mencapai tujuan pemekaran, dengan parameter Pasal 36 tentang potensi ekonomi dan keuangan daerah (2)(6)(13).
Klarifikasi status usulan Lahat Selatan dalam kerangka Desartada: apakah mencakup wilayah Eks Tanah Pasemah, dan bagaimana dampaknya terhadap Pagar Alam (9).
Jangka Menengah (6–18 bulan):
Memperbarui kajian akademis Kikim Area dengan analisis kapasitas fiskal yang realistis, termasuk proyeksi PAD dan ketergantungan transfer (3)(12).
Menyusun peta jalan untuk wilayah Eks Kewedanaan Tanah Pasemah: apakah akan diintegrasikan ke Lahat Selatan, tetap dalam Lahat, atau skema lain (4)(9).
Membuka dialog publik dengan masyarakat Pagar Alam tentang opsi amalgamasi, dengan menekankan pada perbaikan pelayanan dan efisiensi, bukan “hukuman” (11)(15).
Indikator Keberhasilan
Desartada selesai Desember 2026 dengan kriteria amalgamasi yang eksplisit, berpijak pada Pasal 44 hingga Pasal 47 UU No. 23 Tahun 2014 (5)(13).
Kajian akademis Kikim Area diperbarui dan memenuhi standar kapasitas fiskal (3).
Terdapat dokumen resmi yang mengklarifikasi status wilayah Eks Tanah Pasemah dalam kerangka penataan daerah (4).
6. REFERENSI
(1) Karnavian T. Paparan Mendagri dalam Rapat Kerja Komisi II DPR RI: Data Kapasitas Fiskal Daerah. Jakarta: Kementerian Dalam Negeri; 2026.
(2) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2001 tentang Pembentukan Kota Pagar Alam. Jakarta: Sekretariat Negara; 2001.
(3) Lahatpos.co. Pemekaran Kikim Area Tinggal Tunggu Hasil Kajian Akademis. Lahat: Lahatpos.co; 2022 Jul 4.
(4) Pagaralampos. Kewedanaan Tanah Pasemah: Dulu Bersatu, Sekarang Berpisah. Pagar Alam: Pagaralampos; 2023.
(5) ANTARA News. Kemendagri Susun Desain Besar Penataan Daerah hingga Akhir 2026. Jakarta: ANTARA; 2026 Jun 8.
(6) Arya B. Paparan Wamendagri dalam Rapat Dengar Pendapat Komisi II DPR RI: Evaluasi Kinerja Daerah Otonom Baru 1999–2022. Jakarta: Kementerian Dalam Negeri; 2026.
(7) Karsayuda R. Pernyataan Ketua Komisi II DPR RI dalam Rapat Kerja: Kemandirian Fiskal Daerah. Jakarta: DPR RI; 2025.
(8) Harian Haluan. Mengenal Pagar Alam, Kota Tersepi Kedua di Pulau Sumatera. Padang: Harian Haluan; 2023 Agu 13.
(9) Musianapedia. Kabupaten Lahat Selatan: Usulan Pemekaran Wilayah Sumatera Selatan untuk Pemerataan Pembangunan. Musi Rawas: Musianapedia; 2025 Sep 10.
(10) Badan Pusat Statistik Kota Pagar Alam. Produk Domestik Regional Bruto Kota Pagar Alam Menurut Lapangan Usaha 2019–2024. Pagar Alam: BPS; 2025.
(11) Arya B. Sambutan Wamendagri pada Forum APPSI: Evaluasi dan Merger Daerah Otonom. Jakarta: APPSI; 2026 Jul.
(12) Homizi F. Pernyataan Ketua DPRD Lahat: Kajian Akademis Kikim Area. Lahat: DPRD Kabupaten Lahat; 2025.
(13) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Jakarta: Sekretariat Negara; 2014.
(14) Kementerian Dalam Negeri. Penjelasan tentang Penataan Daerah: Pemekaran dan Penggabungan. Jakarta: Ditjen Otonomi Daerah; 2026.
(15) Zuhro RS. Pendapat Peneliti Ahli Utama BRIN tentang Amalgamasi Daerah Otonom. Jakarta: BRIN; 2026.
(16) Kompas.id. Mengapa Desakan Pembentukan Daerah Baru Tetap Marak meski Ada Kebijakan Moratorium Pemekaran? Jakarta: Kompas; 2026 Jun 7.
(17) Tribunsumsel.com. Syarat Lengkap, DPRD Lahat Optimis Kabupaten Kikim Area Bakal Terbentuk Jadi Daerah Otonom Baru. Palembang: Tribunsumsel; 2025 Jul 9.
(18) InfoSumsel.id. Bupati Lahat Dukung Pemekaran Kikim Area Menjadi Kabupaten Baru. Palembang: InfoSumsel; 2025 Jul 4.
(19) Setia RE, Ikhsanto MA. Kapasitas Fiskal Daerah Otonomi Baru: Studi tentang Konsolidasi Kapasitas Fiskal Daerah di Kabupaten Penajam Paser Utara (Periode 2005-2014). Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada; 2016.
(20) ANTARA News. Kemendagri Siapkan Desain Ideal Daerah Otonom di Indonesia. Jakarta: ANTARA; 2026 Jul 15.
