Serangkaian bencana alam di Indonesia, khususnya bencana vulkanologi, dan khususnya lagi ancaman erupsi Krakatau, menunjukkan bahwa persoalan kebencanaan Indonesia sesungguhnya bukan semata-mata persoalan kemampuan teknis untuk menghadapi bencana. Persoalannya lebih dalam, yaitu persoalan kapasitas kebijakan dan kapasitas negara dalam mengorganisasikan respons terhadap kejadian yang bersifat luar biasa, lintas sektor, lintas wilayah, dan berlangsung dalam ketidakpastian yang tinggi.
Pengalaman menghadapi bencana memperlihatkan bahwa Pemerintah dapat melakukan banyak hal, tetapi tidak selalu menghasilkan dampak yang sebanding dengan sumber daya yang dikeluarkan. Dalam bahasa yang sederhana, Indonesia sering mengalami semacam masalah 80:20: mengerjakan 80, tetapi memperoleh hasil 20. Analogi ini memang tidak dimaksudkan sebagai penerapan matematis dari Pareto Principle, melainkan sebagai gambaran mengenai ketidakseimbangan antara besarnya energi birokrasi yang dikerahkan dengan hasil yang dirasakan masyarakat.
Pada saat bencana terjadi, berbagai lembaga bergerak: BNPB, kementerian, pemerintah daerah, TNI, Polri, BMKG, PVMBG, Kementerian Sosial, Kementerian Kesehatan, Kementerian Perhubungan, dan berbagai institusi lainnya. Namun, semakin banyak institusi yang bergerak tidak dengan sendirinya menghasilkan respons yang semakin efektif. Justru dalam situasi krisis, persoalan yang paling sulit sering bukan kekurangan organisasi, melainkan fragmentasi organisasi, fragmentasi kewenangan, fragmentasi anggaran, dan fragmentasi informasi. Di sinilah, dari perspektif kebijakan publik, menurut saya, Indonesia mengalami “kegagapan” dalam merespons masalah kebencanaan.
Kegagapan birokratik
Penyebab utamanya adalah Indonesia masih terlalu mengandalkan pendekatan birokrasi atau administrasional dalam menangani bencana. Ketika masalah kebencanaan muncul, respons pertama kita cenderung adalah membentuk organisasi, menetapkan struktur, menetapkan tugas dan fungsi, mengalokasikan anggaran, kemudian berharap bahwa organisasi tersebut akan mampu menangani bencana.
Pembentukan BNPB tentu merupakan kemajuan besar dalam tata kelola kebencanaan Indonesia. Bahkan UU No. 24 Tahun 2007 secara eksplisit menyatakan bahwa penanggulangan bencana merupakan tanggung jawab Pemerintah dan pemerintah daerah, serta harus dilakukan secara terencana, terpadu, terkoordinasi, dan menyeluruh. BNPB sendiri diberi fungsi perumusan dan penetapan kebijakan sekaligus koordinasi pelaksanaan penanggulangan bencana secara terencana, terpadu, dan menyeluruh.
Masalahnya bukan karena Indonesia tidak memiliki organisasi. Masalahnya justru adalah apakah struktur organisasi reguler mampu menghadapi situasi yang sifatnya non-reguler?
Bencana besar adalah extraordinary event. Ia tidak mengikuti pembagian urusan kementerian dan lembaga. Gunung api tidak mengenal batas kementerian. Abu vulkanik tidak mengenal batas provinsi. Gangguan penerbangan tidak berhenti pada sektor perhubungan karena segera menjadi masalah ekonomi, kesehatan, pendidikan, pariwisata, perdagangan, logistik, dan mobilitas penduduk.
Karena itu, menggunakan organisasi reguler untuk menghadapi keadaan luar biasa berpotensi menghasilkan apa yang dalam studi krisis disebut sebagai coordination failure. Literatur whole-of-government mengenai manajemen krisis menunjukkan bahwa bencana menimbulkan tantangan khusus bagi koordinasi birokrasi karena prosedur dan pembagian kewenangan yang dirancang untuk kondisi normal tidak selalu sesuai dengan karakter krisis.
Dengan kata lain, masalahnya bukan sekadar who is responsible?, tetapi who is in charge when everybody is responsible? Pertanyaan kedua inilah yang menurut saya belum memperoleh jawaban kelembagaan yang cukup kuat dalam sistem kebencanaan Indonesia.
Program pembentukan organisasi ketangguhan bencana hingga tingkat desa juga perlu dilihat secara kritis. Pembentukan organisasi di tingkat desa memang penting, tetapi pembentukan organisasi tidak otomatis menghasilkan ketangguhan. Ketangguhan (resilience) membutuhkan pengetahuan, latihan, peralatan, komunikasi, pembiayaan, simulasi, kepemimpinan, serta hubungan yang jelas dengan sistem penanggulangan bencana pada tingkat kabupaten, provinsi, dan nasional.
Jika organisasi dibentuk hanya untuk memenuhi indikator administratif—misalnya jumlah desa yang telah mempunyai forum atau kelompok siaga bencana—maka yang tercipta adalah institutional presence, bukan necessarily institutional capacity. Ini merupakan persoalan klasik dalam kebijakan publik: negara dapat menghasilkan banyak policy outputs, tetapi belum tentu menghasilkan policy outcomes.
Indonesia dan paradoks Ring of Fire
Persoalan tersebut menjadi semakin serius karena kondisi geografis Indonesia sesungguhnya sudah memberikan peringatan yang sangat jelas. Indonesia mempunyai 127 gunung api aktif, terdiri atas 77 gunung api Tipe A, 29 Tipe B, dan 21 Tipe C. Dari jumlah tersebut, 69 gunung api dipantau secara efektif melalui Pos Pengamatan Gunung Api, sementara sebagian lainnya berada di bawah laut sehingga memerlukan pendekatan pemantauan yang berbeda.
Artinya, Ring of Fire seharusnya bukan sekadar narasi geografis yang diulang dalam pidato, buku sekolah, atau pemberitaan. Ia seharusnya menjadi premis dasar dalam desain kebijakan negara.
Jika sebuah negara mengetahui bahwa dirinya memiliki 127 gunung api aktif, maka ancaman vulkanologi bukan lagi unexpected event. Ia merupakan known structural risk.
Dalam risk governance, perbedaan ini sangat penting. Negara tidak boleh memperlakukan risiko yang diketahui secara terus-menerus sebagai kejadian yang selalu datang secara tiba-tiba. Risiko yang dapat dipetakan harus diubah menjadi kapasitas kesiapsiagaan. Karena itu, kebijakan kebencanaan Indonesia seharusnya bergerak dari disaster response menuju risk governance.
Masalahnya menjadi semakin nyata pada kasus Krakatau. Pada September 2026, erupsi Anak Krakatau kembali memperlihatkan betapa cepat sebuah bencana vulkanologi berubah menjadi persoalan nasional. Aktivitas erupsi menyebabkan gangguan penerbangan pada delapan bandara dan memengaruhi lebih dari 1.500 penerbangan serta sekitar 170.000 penumpang; Soekarno-Hatta bahkan harus menghentikan operasi sementara akibat abu vulkanik.
Dengan demikian, erupsi gunung api tidak dapat lagi dipahami sebagai persoalan masyarakat yang tinggal di sekitar gunung api saja. Satu erupsi dapat menjadi disruption terhadap national infrastructure.
Krakatau memberikan pelajaran yang sangat penting: bencana vulkanologi dapat berubah menjadi bencana konektivitas nasional. Karena itu, narasi Ring of Fire harus diejawantahkan ke dalam kebijakan yang konkret: riset, pemantauan, simulasi, logistik, pembiayaan, tata ruang, sistem komunikasi, transportasi, dan desain organisasi pemerintahan.
Konsep Kebijakan
Dalam konteks ini, Pemerintah juga cenderung belum memanfaatkan secara optimal kekuatan yang sebenarnya dimiliki Indonesia, yaitu dunia keilmuan dan masyarakat sipil.
Penanganan bencana vulkanologi membutuhkan ilmu geologi, vulkanologi, geografi, klimatologi, meteorologi, teknik sipil, transportasi, kesehatan masyarakat, epidemiologi, psikologi, ekonomi, komunikasi, teknologi informasi, dan ilmu sosial. Tidak mungkin seluruh pengetahuan tersebut berada dalam satu organisasi birokrasi.
Karena itu, kebijakan kebencanaan tidak dapat hanya menggunakan government approach. Ia harus bergerak menuju collaborative governance.
Kajian mengenai penanggulangan bencana di Indonesia juga menunjukkan pentingnya kolaborasi antara pemerintah dan aktor non-pemerintah, terutama karena respons terhadap bencana membutuhkan koordinasi lintas organisasi.
Dalam kerangka ini, perguruan tinggi tidak boleh diposisikan hanya sebagai pihak yang diminta membantu setelah bencana terjadi. Perguruan tinggi harus menjadi bagian dari national disaster knowledge system.
Indonesia membutuhkan pembiayaan riset kebencanaan yang bersifat jangka panjang: pemodelan erupsi, pemodelan penyebaran abu vulkanik, pemodelan tsunami akibat runtuhnya tubuh gunung api, pemodelan dampak terhadap penerbangan, pemodelan jalur evakuasi, pemodelan kerentanan sosial, hingga simulasi dampak ekonomi.
Dengan demikian, hubungan pemerintah dan universitas bukan hubungan government asks—university responds, melainkan co-production of knowledge for public safety.
Pertama, Tim Adhoc Kebencanaan Nasional. Atas dasar itu, saya menyarankan agar UU No. 24 Tahun 2007 diperbaiki dengan setidaknya menambahkan tiga agenda. Pertama, Presiden perlu diberi kewenangan sekaligus kewajiban untuk membentuk Tim Adhoc pada saat terjadi bencana alam yang memerlukan penanganan lintas kementerian/lembaga dan pemerintah daerah.
Tim Adhoc tersebut terdiri atas unsur Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, dan masyarakat, termasuk komunitas, organisasi masyarakat seperti NU dan Muhammadiyah, akademisi—khususnya perguruan tinggi—serta pelaku bisnis. Tim Adhoc dapat dipimpin oleh BNPB Pusat, BNPB Daerah, atau lembaga lain yang ditunjuk Presiden, dan dipimpin oleh seorang Kepala Satuan yang ditunjuk Presiden berdasarkan kompetensinya.
Gagasan ini penting karena krisis membutuhkan integrator, bukan sekadar koordinator. Koordinator menghubungkan lembaga-lembaga yang tetap berjalan dengan logika masing-masing. Integrator mempunyai mandat untuk menyatukan tujuan, sumber daya, informasi, dan keputusan dalam satu operasi. Tim Adhoc inilah yang menjadi integrator tersebut.
Tim bekerja paling pendek tiga bulan dan paling panjang enam bulan, serta dapat diperpanjang sesuai kebutuhan. Pembiayaan SDM anggota tim dibebankan kepada masing-masing lembaga asalnya, kecuali Ketua Tim yang dapat diangkat sebagai pribadi dan dibiayai oleh Kementerian Keuangan atau BNPB. Ketua Tim tidak harus berlatar belakang militer; pengalaman BRR (Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi) Tsunami Aceh yang dipimpin sipil (Kuntoro Mangkusubroto) juga menunjukkan keberhasilannya.
Model tersebut pada dasarnya membentuk temporary mission-oriented institution: organisasi yang tidak menggantikan birokrasi permanen, tetapi mengambil alih fungsi koordinasi dan operasi ketika masalah telah melampaui kapasitas rutin birokrasi.
Dengan demikian, BNPB tidak perlu diubah menjadi kementerian.
Kedua, pembiayaan bencana harus menjadi sistem, bukan improvisasi. Penganggaran untuk bencana tidak dapat disamakan dengan penganggaran konvensional. Catatan penting, bahwa Indonesia sebenarnya telah bergerak ke arah ini melalui Pooling Fund Bencana (PFB), yang dibentuk berdasarkan Perpres No. 75 Tahun 2021. PFB memang dirancang sebagai mekanisme akumulatif, fleksibel lintas tahun anggaran, dan menjadi salah satu instrumen utama strategi pembiayaan risiko bencana. Pemerintah mencatat modal awal PFB sebesar Rp3 triliun pada 2022 dan tambahan Rp4,3 triliun pada 2023. Karena itu, yang diperlukan bukan sekadar membentuk dana baru, melainkan memperkuat arsitektur pembiayaan yang sudah ada.
Gagasan saya adalah bahwa harus tersedia pos pembiayaan khusus untuk bencana besar, terutama bencana vulkanologi yang karakter risikonya dapat dipetakan secara ilmiah. Besarnya alokasi tahunan dapat dihitung berdasarkan pengalaman historis, misalnya rata-rata kebutuhan penanggulangan bencana selama lima atau sepuluh tahun terakhir.
Rumus sederhananya dapat berupa “alokasi tahunan sama dengan total kebutuhan pembiayaan bencana dalam periode historis / jumlah tahun pengamatan”. Anggaran tersebut tidak harus dihabiskan apabila tidak terjadi bencana. Sebaliknya, dana harus dapat terakumulasi lintas tahun sehingga ketika terjadi bencana besar, negara tidak kembali memulai proses mencari uang. Inilah perbedaan antara budgeting for events dan financing for risk. Anggaran untuk bencana sebaiknya tidak dianggap sebagai cost, melainkan investment.
Bank Dunia sendiri mendukung strategi Indonesia untuk memperkuat ketahanan fiskal melalui Pooling Fund for Disasters, dengan tujuan mempercepat dan memperbaiki aliran dana ketika bencana terjadi serta meningkatkan transparansi dan pelacakan belanja bencana.
Dengan demikian, gagasan mengenai dana akumulatif bukanlah gagasan yang bertentangan dengan arah kebijakan fiskal Indonesia. Justru gagasan tersebut dapat menjadi pendalaman atas paradigma Disaster Risk Financing and Insurance (DRFI) yang telah mulai dibangun pemerintah.
Dana tersebut hanya dapat digunakan di bawah Tim Adhoc yang dibentuk Presiden, dengan pengawasan keuangan yang khusus dan kuat. BPKP dapat diberikan mandat untuk membentuk tim pengawasan khusus agar kecepatan penggunaan dana tidak menghilangkan akuntabilitas. Di sini perlu dibedakan antara audit kinerja terhadap operasi normal dengan financial accountability dalam keadaan darurat.
Dalam keadaan normal, efisiensi dan kinerja harus diaudit secara penuh. Dalam keadaan darurat, yang terutama harus dijamin adalah: apakah uang digunakan untuk tujuan yang sah, apakah penerima benar, apakah prosedur minimum dipenuhi, dan apakah terdapat konflik kepentingan atau fraud. Dengan demikian, speed dan accountability tidak boleh dipertentangkan. Yang dibutuhkan adalah desain akuntabilitas yang sesuai dengan karakter krisis.
Agenda Kelembagaan
Dalam kerangka tersebut, mengganti BNPB dari badan menjadi kementerian tidak saya sarankan. Perubahan tersebut justru berpotensi memperberat birokrasi dan menambah lapisan administratif.
Kementerian pada dasarnya mempunyai tugas utama membuat kebijakan dan mengelola urusan pemerintahan sektoral, sedangkan badan seperti BNPB lebih sesuai untuk menjalankan fungsi operasional, koordinatif, dan respons.
Yang diperlukan bukan bigger bureaucracy, melainkan better crisis architecture.
BNPB harus tetap menjadi institusi permanen yang memiliki pengetahuan, sistem, jaringan, standar, dan kemampuan kesiapsiagaan. Tetapi ketika bencana luar biasa terjadi, BNPB tidak harus bekerja sendirian. Presiden harus dapat mengaktifkan arsitektur komando khusus melalui Tim Adhoc.
Dengan demikian, sistemnya menjadi dua lapis. Pertama, pada normal time yaitu permanent institutions. Kedua, pada crisis time, di mana ada permanent institutions ditambah presidential ad hoc mission structure. Inilah yang menurut saya lebih sesuai dengan karakter masalah kebencanaan.
Ketiga, jangan menaruh seluruh telur penerbangan dalam satu keranjang. Saran ketiga berkenaan dengan kebijakan perhubungan. Indonesia memiliki persoalan yang lebih struktural, yaitu konsentrasi konektivitas udara yang sangat besar pada Jakarta.
Soekarno-Hatta merupakan hub utama penerbangan Indonesia. Pada 2024 bandara ini melayani sekitar 54,8 juta penumpang dan 362.643 pergerakan pesawat.
Pada 2025 jumlah penumpangnya kembali mencapai sekitar 54,95 juta. Angka tersebut menunjukkan kekuatan sekaligus kerentanan. Dalam perspektif bisnis, konsentrasi pada satu hub dapat menciptakan efisiensi jaringan. Tetapi dalam perspektif national resilience, konsentrasi tersebut menciptakan single-point vulnerability.
Ketika satu simpul terganggu, gangguan tersebut dapat menyebar ke seluruh jaringan.
Itulah yang terjadi pada erupsi Anak Krakatau September 2026. Gangguan abu vulkanik menyebabkan Soekarno-Hatta menghentikan operasi sementara dan mengganggu lebih dari 1.500 penerbangan di delapan bandara.
Ini memberikan pelajaran yang sangat sederhana, efisiensi jaringan tidak selalu sama dengan ketangguhan jaringan. Dalam teori network resilience, jaringan yang terlalu terpusat memang dapat efisien dalam kondisi normal, tetapi menjadi sangat rentan ketika simpul pusat mengalami kegagalan.
Karena itu, Indonesia perlu mempunyai redundancy by design. Kita membutuhkan satu atau dua hub penerbangan nasional tambahan yang tidak hanya berfungsi sebagai instrumen komersial, tetapi juga sebagai national emergency aviation hub.
Pilihan lokasi tentu harus ditentukan melalui studi teknis: risiko vulkanologi, risiko gempa dan tsunami, kapasitas landasan, ruang pengembangan, konektivitas darat dan laut, posisi geografis, kemampuan logistik, kapasitas kargo, serta potensi ekonomi.
Indonesia sebenarnya telah mempunyai basis awal untuk sistem tersebut. Kementerian Perhubungan telah mengklasifikasikan bandar udara pengumpul (hub) berdasarkan skala pelayanan, dan sejumlah wilayah seperti Surabaya, Makassar, Denpasar, Medan, Balikpapan, dan wilayah lainnya telah memiliki struktur pengawasan penerbangan regional.
Karena itu, persoalannya bukan membangun semuanya dari nol. Persoalannya adalah mengubah cara kita memandang hub penerbangan: dari sekadar infrastruktur transportasi menjadi bagian dari infrastruktur ketahanan nasional.
Hub baru tersebut juga tidak harus menjadi proyek yang hanya digunakan ketika bencana terjadi. Justru sebaliknya, ia harus dikembangkan sebagai pusat pertumbuhan ekonomi baru.
Dengan demikian, kebijakan ini mempunyai dua tujuan sekaligus. Pertama, economic decentralization; kedua, national disaster resilience. Dalam kondisi normal, hub tersebut menjadi pusat perdagangan, investasi, pariwisata, logistik, dan pertumbuhan wilayah. Dalam kondisi bencana, ia menjadi backup national gateway.
Inilah prinsip dual-use infrastructure: infrastruktur yang memiliki manfaat ekonomi dalam keadaan normal sekaligus memiliki fungsi strategis ketika negara menghadapi krisis.
Dari birokrasi kebencanaan menuju negara tangguh bencana
Pada akhirnya, persoalan kebencanaan Indonesia bukan semata-mata persoalan apakah BNPB bekerja baik atau tidak. Persoalannya jauh lebih besar. Yang perlu dibangun adalah disaster-resilient state.
Negara tangguh bencana bukan negara yang mempunyai banyak lembaga kebencanaan. Negara tangguh bencana adalah negara yang mampu (1) mengenali risiko sebelum risiko menjadi bencana; (2) mengubah pengetahuan ilmiah menjadi kebijakan; (3) menggerakkan seluruh sumber daya negara ketika krisis terjadi; (4) menggabungkan pemerintah, masyarakat, akademisi, dan dunia usaha; (5) menyediakan pembiayaan sebelum bencana terjadi; (6) mempunyai sistem komando yang jelas ketika keadaan luar biasa terjadi; (7) mempunyai infrastruktur yang memiliki redundancy; dan (8) mampu kembali berfungsi dengan cepat setelah terkena guncangan.
Dengan demikian, revisi UU No. 24 Tahun 2007 seharusnya tidak hanya dilihat sebagai perubahan hukum kebencanaan. Ia harus dipahami sebagai perubahan paradigma tata kelola negara dalam menghadapi risiko.
UU tersebut lahir pada 2007 ketika Indonesia memang membutuhkan landasan hukum yang lebih kuat dan menyeluruh. UU tersebut telah meletakkan prinsip penting bahwa penanggulangan bencana harus dilakukan secara terencana, terpadu, terkoordinasi, dan menyeluruh, serta mencakup tahap prabencana, tanggap darurat, dan pascabencana.
Namun hampir dua dekade kemudian, sifat risiko yang dihadapi Indonesia telah berubah dan semakin kompleks. Karena itu, kita membutuhkan tahap berikutnya: dari disaster management menuju disaster governance; dari government response menuju whole-of-government and whole-of-society response; dan dari annual budgeting menuju risk financing.
Indonesia tidak kekurangan pengalaman bencana. Indonesia juga tidak kekurangan ahli bencana. Bahkan Indonesia tidak kekurangan institusi. Yang mungkin masih kurang adalah menghubungkan semuanya ke dalam satu arsitektur kebijakan yang bekerja ketika krisis benar-benar terjadi. Karena itu, tantangan terbesar kebijakan kebencanaan Indonesia bukanlah bagaimana membuat negara melakukan lebih banyak hal.
Tantangannya adalah bagaimana membuat negara melakukan hal yang tepat, dengan orang yang tepat, pada waktu yang tepat, dengan kewenangan yang tepat, dan dengan uang yang sudah tersedia ketika bencana datang. Itulah yang membedakan negara yang sekadar memiliki sistem penanggulangan bencana dengan negara yang benar-benar tangguh terhadap bencana.
Penutup
Kebijakan kebencanaan adalah amanat konstitusi. Pembukaan UUD 1945 paragraf 4 menyatakan bahwa Pemerintah Indonesia dibentuk untuk melindungi segenap bangsa dan tumpah darah Indonesia. Termasuk melindungi dari bencana alam. Kebijakan yang ada sudah baik, tetapi tidak mencukupi untuk memenuhi tugas konstitusi tersebut. Upaya DPR RI untuk merevisi kebijakan kebencanaan sangat diapresiasi, dengan satu catatan, jang menyelesaikan masalah kebencanaan dengan solusi birokrasi, solusi administratif; melainkan solusi yang sungguh-sungguh relevan dengan realitas kebencanaan yang dihadapi rakyat Indonesia.
Indonesia tidak terutama membutuhkan lebih banyak birokrasi kebencanaan; Indonesia membutuhkan arsitektur negara yang mampu beralih dari birokrasi normal ke organisasi krisis, dari anggaran tahunan ke pembiayaan risiko, dan dari infrastruktur yang efisien ke infrastruktur yang tangguh.
