Oleh: Riant Nugroho
Ada sebuah pertanyaan menarik dalam kebijakan publik: mengapa masyarakat pada suatu ketika menolak sebuah kebijakan, tetapi beberapa tahun kemudian menerima kebijakan yang kurang lebih sama?
Apakah masyarakat berubah? Apakah kebijakannya berubah? Atau jangan-jangan, yang berubah adalah cara masyarakat memandang kebijakan tersebut? Pertanyaan ini membawa kita kepada sebuah konsep yang dikenal sebagai Overton Window, yang diperkenalkan oleh Joseph P. Overton. Secara sederhana, konsep ini menjelaskan bahwa pada setiap periode terdapat suatu rentang gagasan atau kebijakan yang secara politik dianggap dapat diterima masyarakat. Di luar rentang tersebut, suatu gagasan dapat dianggap terlalu radikal, tidak masuk akal, atau bahkan tidak layak untuk dibicarakan.
Yang menarik, jendela tersebut dapat bergeser. Sesuatu yang hari ini dianggap tidak mungkin, beberapa tahun kemudian dapat menjadi masuk akal; sesuatu yang dahulu dianggap tidak dapat diterima dapat menjadi kebijakan publik yang biasa.
Teori Baru, Praktek Lama
Para penguasa sejak dahulu tentu tidak mengenal istilah Overton Window. Namun mereka memahami satu hal yang sangat mendasar: kekuasaan tidak selalu harus mengubah perilaku masyarakat secara langsung. Kekuasaan dapat terlebih dahulu mengubah batas mengenai apa yang dianggap wajar dan dapat diterima.
Di sinilah konsep ini menjadi menarik untuk membaca kebijakan publik Indonesia.
Ambil contoh sederhana: peringatan kesehatan bergambar pada bungkus rokok.
Pada awalnya, gagasan bahwa pemerintah harus menampilkan gambar penyakit akibat merokok pada kemasan rokok dapat dianggap sebagai bentuk campur tangan negara yang berlebihan terhadap konsumen dan industri.
Namun pemerintah secara bertahap memperkenalkan pictorial health warnings. Seiring waktu, masyarakat terbiasa melihat rokok bukan sekadar sebagai produk konsumsi, tetapi sebagai produk yang membawa risiko kesehatan yang harus diinformasikan secara eksplisit. Perubahan yang terjadi bukan hanya perubahan pada kemasan.
Terjadi perubahan makna, rokok sebagai produk konsumen ke rokok sebagai produk berisiko terhadap kesehatan.
Setelah makna tersebut berubah, berbagai kebijakan lain menjadi lebih mudah diterima: pembatasan iklan, kawasan tanpa rokok, pembatasan penjualan kepada anak, dan berbagai bentuk pengendalian tembakau. nilah second-order change.
First-order change mengubah kebijakan, pemerintah mewajibkan peringatan kesehatan. Second-order change mengubah cara masyarakat memahami kebijakan tersebut, mengapa negara berhak mengatur produk yang sebelumnya dianggap sebagai pilihan pribadi. Ketika jawaban atas pertanyaan tersebut berubah, ruang politik untuk kebijakan berikutnya pun ikut berubah.
Contoh lain adalah kantong plastik belanja. Selama bertahun-tahun, kantong plastik di toko dianggap sebagai sesuatu yang secara otomatis diberikan kepada konsumen. Hampir tidak ada yang bertanya mengenai biaya sosialnya. Kemudian muncul gagasan bahwa konsumen harus membayar kantong plastik. Reaksi awalnya sederhana, “mengapa saya harus membayar sesuatu yang selama ini diberikan secara gratis?”
Tetapi di balik kebijakan yang sangat kecil itu terdapat perubahan gagasan yang besar.
Kantong plastik tidak lagi dipandang sebagai sesuatu yang free. Ia mulai dipahami sebagai sesuatu yang mempunyai environmental cost. Dengan demikian, merubah dari kantong plastik gratis ke kantong plastik dengan biaya sosial. Ketika reference point berubah, perilaku pun dapat berubah. Konsumen mulai membawa tas sendiri. Toko mulai mengurangi penggunaan kantong plastik. Masyarakat mulai memahami bahwa harga suatu barang tidak selalu sama dengan biaya sosial yang ditimbulkannya.
Sekali lagi, kebijakannya sederhana. Tetapi perubahan maknanya jauh lebih penting.
Contoh yang lebih besar dan lebih politis adalah reformasi subsidi BBM. Selama bertahun-tahun, BBM murah telah menjadi semacam ekspektasi sosial. Subsidi dipersepsikan sebagai bentuk kehadiran negara dan, dalam batas tertentu, sebagai hak masyarakat.Karena itu, kenaikan harga BBM hampir selalu menjadi kebijakan yang sangat sensitif. Namun pemerintah kemudian mengubah cara persoalan tersebut dibingkai. Pertanyaan yang semula adalah “mengapa pemerintah menaikkan harga BBM?”, secara bertahap digeser menjadi “apakah subsidi BBM benar-benar dinikmati oleh mereka yang paling membutuhkan?”
Ini perubahan yang sangat penting. Reference point berpindah dari harga kepada keadilan distribusi. Dari BBM murah adalah hak, menjadi subsidi adalah instrumen perlindungan sosial yang seharusnya tepat sasaran. Ketika cara memandang subsidi berubah, pengurangan subsidi dan penyesuaian harga BBM menjadi lebih mungkin dilakukan secara politik. Tentu saja, perubahan framing tidak berarti bahwa setiap kenaikan harga BBM otomatis merupakan kebijakan yang baik. Dampak terhadap inflasi, biaya transportasi, daya beli, dan kualitas kompensasi tetap harus dinilai secara empiris.
Overton Window membantu kita memahami sesuatu yang berbeda, bagaimana sebuah kebijakan yang sebelumnya sangat sulit diterima dapat masuk ke dalam wilayah yang secara politik mungkin dilakukan. First-order change dan second-order change Dari tiga contoh tersebut kita dapat melihat perbedaan antara dua jenis perubahan. First-order change adalah perubahan pada kebijakan itu sendiri. Harga BBM berubah, kantong plastik mulai dikenakan biaya, peringatan kesehatan muncul pada bungkus rokok. Tetapi second-order change terjadi ketika masyarakat mengubah cara mereka memahami kebijakan tersebut. BBM tidak lagi semata-mata dilihat sebagai barang yang harus murah, tetapi sebagai bagian dari persoalan alokasi sumber daya publik. Kantong plastik tidak lagi semata-mata barang gratis, tetapi sebagai barang yang mempunyai biaya sosial. Rokok tidak lagi semata-mata produk konsumen, tetapi sebagai produk yang mempunyai konsekuensi kesehatan publik.
Dengan kata lain, first-order change changes the policy. Second-order change changes the meaning of the policy. Dan sering kali, second-order change harus terjadi terlebih dahulu agar first-order change menjadi mungkin.
Overton Window bukanlah baik atau buruk
Di sinilah kita perlu berhati-hati. Overton Window sendiri bersifat normatively neutral.
Ia tidak mengatakan apakah kebijakan yang menjadi dapat diterima itu baik atau buruk.
Jendela tersebut dapat digeser untuk memperluas ruang bagi kebijakan publik yang baik. Tetapi ia juga dapat dimanfaatkan untuk menormalisasi kebijakan yang buruk.
Karena itu, dalam membaca kebijakan publik kita tidak cukup bertanya “apakah masyarakat menerima kebijakan tersebut?” Kita juga perlu bertanya “bagaimana penerimaan itu terbentuk?”
Apakah masyarakat menerima karena memperoleh informasi yang lebih baik? Ataukah karena reference point mereka telah berubah? Apakah pilihan yang tersedia benar-benar berubah? Ataukah yang berubah hanya cara kita menilai pilihan tersebut? Pertanyaan ini menjadi sangat penting karena kekuasaan tidak selalu bekerja dengan cara memerintah dan memaksa. Kadang-kadang kekuasaan bekerja dengan cara yang jauh lebih halus, mengubah cara kita melihat pilihan.
Inilah kekuatan Overton Window dalam membaca kebijakan publik. Ia mengajarkan bahwa batas penerimaan masyarakat bukanlah sesuatu yang tetap. Batas tersebut dapat bergerak melalui pendidikan, informasi, pengalaman, krisis, perubahan nilai, kampanye publik, kepemimpinan politik, maupun strategi komunikasi.
Karena itu, pertanyaan penting dalam kebijakan publik bukan hanya, What has changed? Tetapi, What changed the boundary of what could be accepted? Dan pertanyaan yang lebih penting lagi, Who moved that boundary, how, and for whose benefit? Pada akhirnya, perubahan terbesar dalam kebijakan publik mungkin bukan ketika pemerintah mengubah sebuah aturan.
Perubahan terbesar terjadi ketika masyarakat mengubah apa yang mereka anggap sebagai sesuatu yang wajar, adil, dan mungkin dilakukan oleh pemerintah.
Itulah Overton Window. Sometimes, to change the policy, we must first change the way society understands the policy. The first change alters the policy. The second change alters the meaning. And sometimes, the second change is what makes the first possible.
