Politik Hukum Pemerintahan Daerah yang Involutif

Membaca Perjalanan Desentralisasi Indonesia melalui Tipologi Samuel Humes IV

Oleh Hanif Nurcholis
Pembelajar Filsafat Sains dan Logika/Mantiq

Pengantar

Sejak Indonesia merdeka, undang-undang pemerintahan daerah telah berkali-kali diganti. Setiap pergantian hampir selalu disertai pernyataan bahwa undang-undang baru akan memperbaiki kelemahan undang-undang sebelumnya, memperkuat otonomi daerah, meningkatkan demokrasi lokal, dan mendekatkan pelayanan kepada masyarakat.

Akan tetapi, apabila seluruh undang-undang tersebut dibaca sebagai satu rangkaian sejarah, tampak bahwa politik hukum pemerintahan daerah Indonesia tidak bergerak secara lurus menuju bentuk yang semakin matang. Perjalanannya justru bergerak maju, mundur, berputar, dan kembali kepada pola yang pernah ditinggalkan.

Kadang Indonesia memilih model pemerintahan daerah yang bertumpu pada dewan. Pada masa lain, pusat kekuasaan dipindahkan kepada kepala daerah. Pernah daerah dibuat relatif mandiri dari hierarki pusat. Tidak lama kemudian, urusan, organisasi, standar, dan pengawasannya kembali ditarik ke pusat.

Perjalanan tersebut lebih tepat disebut involutif daripada evolutif.

Evolusi mengandung pengertian perubahan menuju diferensiasi kelembagaan, konsistensi prinsip, dan kematangan sistem. Sebaliknya, involusi menunjukkan perubahan yang semakin rumit di dalam, tetapi tidak menghasilkan kemajuan mendasar. Bentuk kelembagaan berubah, istilah diganti, prosedur ditambah, tetapi masalah pokok hubungan pusat dan daerah tetap berputar di sekitar pertanyaan lama:

Apakah daerah merupakan badan pemerintahan mandiri milik masyarakat setempat atau hanya alat pemerintah pusat untuk menjalankan urusan nasional di wilayah?

Pertanyaan ini dapat dianalisis melalui tipologi pemerintahan lokal Samuel Humes IV dalam Local Governance and National Power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government. Buku tersebut diterbitkan pada 1991 dan merupakan kelanjutan tradisi studi perbandingan pemerintahan lokal yang sebelumnya dikembangkan Humes bersama Eileen M. Martin.

Dengan menggunakan tipologi Humes, perjalanan pemerintahan daerah Indonesia dapat dibaca sebagai perpindahan dari model Belanda, menuju model Soviet, kemudian model Prancis, beralih kepada model Anglo-Saxon Inggris dan Amerika, lalu kembali lagi menuju pola administratif Eropa Kontinental-Prancis.

Perpindahan itu tidak menghasilkan sintesis yang stabil. Indonesia justru mengambil unsur tertentu dari setiap model tanpa menyelesaikan kontradiksi di antara unsur-unsur tersebut.

Tipologi Samuel Humes IV

Secara sederhana, tipologi Humes membantu menjelaskan hubungan pemerintahan lokal dengan kekuasaan nasional melalui beberapa tradisi besar.

Pertama, model Eropa Kontinental-Belanda. Model ini mengakui daerah sebagai badan hukum publik teritorial yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Organ utamanya adalah dewan perwakilan, sedangkan pemerintahan sehari-hari dijalankan oleh badan eksekutif kolegial.

Pada tingkat gemeente di Belanda, susunannya dikenal dalam bentuk:

gemeenteraad – college van burgemeester en wethouders – burgemeester.

Dewan menjadi pusat pemerintahan lokal, para wethouder membentuk badan eksekutif kolegial, sedangkan burgemeester menjadi ketua badan eksekutif sekaligus mempunyai hubungan tertentu dengan pemerintah nasional.

Kedua, model Eropa Kontinental-Prancis. Model ini menonjolkan administrasi teritorial negara. Pemerintah pusat menempatkan pejabatnya di wilayah untuk menjalankan pemerintahan umum, mengoordinasikan instansi vertikal, mengawasi badan pemerintahan lokal, serta memastikan pelaksanaan kebijakan nasional.

Tokoh utamanya adalah préfet. Dalam model Prancis klasik, préfet merupakan wakil pemerintah pusat dan mata rantai hierarki administrasi nasional.

Ketiga, model Anglo-Saxon-Inggris. Model ini bertumpu pada local self-government. Dewan yang dipilih masyarakat menjadi pusat pemerintahan lokal. Eksekutif lahir dari, dibentuk oleh, atau bertanggung jawab kepada dewan. Pemerintahan lokal tidak disusun sebagai mata rantai bawahan kementerian dalam negeri.

Keempat, model Anglo-Saxon-Amerika. Model ini mengenal pemisahan relatif antara eksekutif dan legislatif lokal. Dalam model mayor–council, wali kota dan council dapat dipilih secara terpisah. Wali kota menjalankan kekuasaan eksekutif, sedangkan council menjalankan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan.

Kelima, model Uni Soviet. Model ini didasarkan pada kesatuan politik dan administrasi negara. Organ pemerintahan lokal menjadi bagian dari satu hierarki kekuasaan negara. Terdapat subordinasi teritorial kepada pemerintahan tingkat lebih tinggi dan subordinasi fungsional kepada kementerian sektoral. Kedua hubungan tersebut sering disebut dual subordination.

Dalam sistem Soviet, dewan lokal secara formal merupakan badan perwakilan, tetapi kebijakan dan administrasinya berada dalam pengendalian hierarki partai-negara. Pemerintahan lokal bukan badan mandiri yang berhadapan dengan negara, melainkan bagian dari satu mesin politik dan administrasi nasional.

Tipologi tersebut merupakan tipe ideal. Tidak ada negara yang menyalin satu model secara sempurna. Akan tetapi, tipe ideal membantu menemukan struktur dominan, arah pertanggungjawaban, sumber kewenangan, serta kedudukan pemerintah lokal terhadap pemerintah pusat.

UU Nomor 22 Tahun 1948: Model Belanda yang Direpublikan

UU Nomor 22 Tahun 1948 merupakan undang-undang awal Republik Indonesia yang mengatur pemerintahan sendiri bagi daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Judul undang-undang itu sendiri menegaskan gagasan pemerintahan sendiri dan rumah tangga daerah.

Strukturnya terdiri atas:

• Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
• Dewan Pemerintah Daerah;
• Kepala daerah.

Dewan Pemerintah Daerah dipilih oleh dan dari DPRD. Badan tersebut menjalankan pemerintahan sehari-hari dan bertanggung jawab kepada DPRD. Kepala daerah menjadi ketua sekaligus anggota Dewan Pemerintah Daerah.

Susunan ini sangat dekat dengan model Belanda:

DPRD menyerupai gemeenteraad;
Dewan Pemerintah Daerah menyerupai college van burgemeester en wethouders;
kepala daerah menyerupai burgemeester.

Modelnya bukan presidensial. Kepala daerah bukan eksekutif tunggal yang memegang seluruh kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan eksekutif berada pada badan kolegial yang lahir dari DPRD dan bertanggung jawab kepada DPRD.

Secara politik, model tersebut bercorak parlementer-kolegial. Secara tradisi pemerintahan lokal, ia merupakan model Eropa Kontinental-Belanda yang telah direpublikan.

Politik hukumnya adalah membangun daerah sebagai rechtsgemeenschap, yaitu badan hukum publik berbasis masyarakat setempat yang mempunyai kebebasan mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

UU Nomor 1 Tahun 1957: Penguatan Model Belanda-Parlementer

UU Nomor 1 Tahun 1957 menggantikan UU Nomor 22 Tahun 1948 dan tetap mempertahankan struktur DPRD, Dewan Pemerintah Daerah, dan kepala daerah. Undang-undang ini secara formal mengatur daerah swatantra, DPRD, Dewan Pemerintah Daerah, kepala daerah, keuangan, dan pengawasan terhadap pemerintahan daerah.

Anggota Dewan Pemerintah Daerah dipilih oleh dan dari DPRD berdasarkan perwakilan berimbang. Dewan Pemerintah Daerah menjalankan pemerintahan sehari-hari dan bertanggung jawab secara kolektif kepada DPRD.

Kepala daerah menjadi ketua dan anggota badan eksekutif kolegial. Ia bukan “presiden daerah”, melainkan primus inter pares dalam Dewan Pemerintah Daerah.

UU Nomor 1 Tahun 1957 bahkan lebih jelas memperlihatkan sistem parlementer daerah. Eksekutif lahir dari DPRD, bekerja berdasarkan kepercayaan DPRD, dan bertanggung jawab kepada DPRD.

Politik hukum UU Nomor 1 Tahun 1957 masih bertumpu pada pemahaman bahwa otonomi merupakan kebebasan suatu badan hukum publik teritorial untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

Dengan demikian, periode 1948–1957 dapat disebut sebagai tahap pertama politik hukum pemerintahan daerah Indonesia:

daerah sebagai badan hukum publik otonom; DPRD sebagai pusat pemerintahan daerah; dan eksekutif sebagai badan kolegial yang bertanggung jawab kepada DPRD.

Tahap ini mendekati model Belanda.

Penpres Nomor 6 Tahun 1959 dan UU Nomor 18 Tahun 1965: Peralihan ke Model Soviet

Dekrit Presiden 5 Juli 1959 mengakhiri demokrasi parlementer dan membuka jalan bagi Demokrasi Terpimpin. Perubahan sistem politik nasional segera diikuti perubahan struktur pemerintahan daerah melalui Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959.

Dewan Pemerintah Daerah sebagai badan eksekutif kolegial dihapus. Kekuasaan pemerintahan dipusatkan kepada kepala daerah. Badan Pemerintah Harian hanya membantu kepala daerah dan bukan eksekutif kolegial yang bertanggung jawab kepada DPRD.

UU Nomor 18 Tahun 1965 kemudian meneruskan konstruksi tersebut. Undang-undang ini mencabut UU Nomor 1 Tahun 1957, tetapi mempertahankan prinsip pemusatan pimpinan kepada kepala daerah.

Kepala daerah berkedudukan sebagai:

• alat pemerintah pusat;
• alat pemerintah daerah;
• pelaksana politik pemerintah;
• pemimpin kekuasaan eksekutif daerah;
• pejabat yang bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.

DPRD tidak dapat menjatuhkan kepala daerah. Dalam konstruksi Demokrasi Terpimpin, pimpinan DPRD bahkan berada dalam pertanggungjawaban kepada kepala daerah.

Komposisi lembaga daerah disusun berdasarkan konfigurasi politik yang ditentukan dari pusat. Unsur Nasakom, Manipol-USDEK, sosialisme Indonesia, revolusi, serta kesetiaan kepada Pemimpin Besar Revolusi masuk ke dalam persyaratan dan susunan politik pemerintahan daerah.

Jika hanya dilihat dari keberadaan kepala daerah yang diangkat pusat, model ini tampak menyerupai Prancis-prefektoral. Namun, apabila dianalisis secara lebih mendalam melalui tipologi Humes, coraknya lebih dekat kepada model Uni Soviet.

Pertama, lembaga perwakilan dan lembaga eksekutif tidak berdiri sebagai dua institusi yang saling mengawasi, tetapi diintegrasikan ke dalam satu garis politik nasional.

Kedua, kepala daerah bukan hanya administrator wilayah, melainkan pelaksana garis ideologi dan politik pemerintah pusat.

Ketiga, terdapat subordinasi teritorial dari Presiden, Menteri Dalam Negeri, kepala daerah tingkat I, kepala daerah tingkat II, hingga tingkat di bawahnya.

Keempat, aparatur sektoral juga tunduk kepada departemen teknis pusat. Dengan demikian, terbentuk subordinasi teritorial dan subordinasi fungsional.

Kelima, pemerintah daerah menjadi bagian dari mesin mobilisasi politik nasional, bukan badan mandiri yang terutama mengurus kepentingan masyarakat setempat.

Politik hukum pemerintahan daerah bergeser secara mendasar:

dari otonomi badan hukum publik menuju integrasi daerah ke dalam sistem politik-administratif negara.

Daerah masih disebut otonom, tetapi struktur kekuasaannya semakin menjauh dari otonomi.

Di sinilah involusi mulai tampak. Istilah “otonomi seluas-luasnya” tetap digunakan, tetapi organ yang dapat menjalankan otonomi justru dilemahkan. DPRD kehilangan kemampuan mengendalikan eksekutif, sedangkan kepala daerah berubah menjadi pelaksana politik pusat.

UU Nomor 5 Tahun 1974: Model Prancis-Prefektoral Orde Baru

UU Nomor 5 Tahun 1974 meninggalkan bahasa revolusi, Nasakom, dan Demokrasi Terpimpin. Akan tetapi, undang-undang ini tidak mengembalikan pemerintahan daerah kepada model otonomi Belanda.

Politik hukumnya bergeser dari sentralisme politik-ideologis menuju sentralisme administratif-birokratis.

Kepala daerah menjadi eksekutif tunggal. Ia tidak bertanggung jawab secara politik kepada DPRD, tetapi bertanggung jawab menurut hierarki kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Kepada DPRD, kepala daerah hanya memberikan keterangan pertanggungjawaban.

Konstruksi yang paling penting adalah perangkapan kedudukan:

• gubernur sebagai kepala daerah tingkat I sekaligus kepala wilayah provinsi;
• bupati atau wali kotamadya sebagai kepala daerah tingkat II sekaligus kepala wilayah;
• camat sebagai kepala wilayah kecamatan.

Kepala wilayah ditempatkan sebagai penguasa tunggal di bidang pemerintahan dalam wilayahnya. Ia memimpin pemerintahan umum, mengoordinasikan pembangunan, membina masyarakat, mengoordinasikan instansi vertikal, dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan.

Struktur tersebut sangat dekat dengan model Eropa Kontinental-Prancis:

pemerintah pusat → pejabat teritorial → koordinasi instansi vertikal → pengawasan pemerintahan lokal.

Kepala wilayah menyerupai préfet. Ia merupakan wakil pemerintah pusat dan mata rantai administrasi teritorial negara.

Memang terdapat dua jalur pengendalian, yaitu jalur teritorial melalui Menteri Dalam Negeri dan kepala wilayah serta jalur sektoral melalui departemen teknis dan instansi vertikal. Akan tetapi, hal tersebut tidak menjadikannya model Soviet.

Tidak terdapat struktur partai tunggal sebagai organ formal negara. DPRD bukan soviet lokal. Kepala daerah bukan komite eksekutif yang dibentuk oleh soviet. Daerah tetap dikonstruksikan sebagai badan hukum publik yang mempunyai Perda, APBD, dinas, dan rumah tangga daerah.

Karena itu, UU Nomor 5 Tahun 1974 lebih tepat disebut:

model Prancis-prefektoral yang diperkeras oleh birokratisme dan sentralisme Orde Baru.

Politik hukumnya menempatkan daerah bukan terutama sebagai masyarakat hukum yang berpemerintahan sendiri, melainkan sebagai wilayah pembangunan nasional yang dikendalikan dari pusat.

UU Nomor 22 Tahun 1999: Peralihan ke Model Anglo-Saxon-Inggris

Reformasi 1998 menghasilkan pembalikan besar terhadap UU Nomor 5 Tahun 1974. UU Nomor 22 Tahun 1999 memindahkan titik berat otonomi kepada kabupaten dan kota serta memberikan kewenangan yang sangat luas kepada daerah.

Otonomi didefinisikan sebagai kewenangan daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat.

Kewenangan daerah dirumuskan secara residual. Pada dasarnya semua bidang pemerintahan menjadi kewenangan daerah, kecuali urusan tertentu yang dipertahankan pemerintah pusat.

Kabupaten dan kota tidak menjadi bawahan provinsi. Jabatan kepala wilayah pada kabupaten dan kota dihapus. Camat tidak lagi menjadi kepala wilayah, tetapi perangkat daerah kabupaten atau kota.

Banyak instansi vertikal dilebur menjadi dinas daerah. Aparat, urusan, pembiayaan, dan aset dialihkan kepada pemerintah daerah.

Politik hukum tersebut memperlihatkan perubahan dari:

local state government menuju local self-government.

Secara tipologis, UU Nomor 22 Tahun 1999 paling dekat dengan tradisi Anglo-Saxon-Inggris. DPRD menjadi pusat kekuasaan politik daerah. Kepala daerah dipilih DPRD dan bertanggung jawab kepada DPRD.

Jika pertanggungjawabannya ditolak, kepala daerah dapat menghadapi proses pemberhentian. Hubungan tersebut menyerupai hubungan parlementer antara dewan dengan eksekutif.

Namun, sistem ini bukan parlementer-kolegial seperti UU 1948 dan UU 1957. Eksekutifnya tetap berbentuk kepala daerah tunggal. Karena itu, modelnya merupakan:

local self-government Anglo-Saxon dengan eksekutif tunggal quasi-parlementer.

Model ini juga tidak sepenuhnya identik dengan Inggris karena Indonesia tetap menggunakan konsep hukum Eropa Kontinental seperti daerah otonom, desentralisasi, tugas pembantuan, Perda, pengawasan administratif, dan pembatalan keputusan daerah.

Dengan demikian, UU Nomor 22 Tahun 1999 merupakan model campuran, tetapi unsur dominannya adalah council-based local self-government.

UU Nomor 32 Tahun 2004: Peralihan ke Model Anglo-Saxon-Amerika

UU Nomor 32 Tahun 2004 tidak mengembalikan sistem kepada model Prancis. Namun, undang-undang ini mengoreksi dominasi DPRD dalam UU Nomor 22 Tahun 1999.

Perubahan terpentingnya adalah pemilihan langsung kepala daerah dan wakil kepala daerah. Kepala daerah dan DPRD memperoleh mandat rakyat melalui pemilihan yang berbeda.

Hubungan legitimasinya menjadi:

• rakyat memilih kepala daerah;
• rakyat memilih DPRD.

Kepala daerah menjadi eksekutif tunggal dengan masa jabatan tetap. Ia tidak lagi bertanggung jawab secara politik kepada DPRD. Kepada DPRD, kepala daerah hanya menyampaikan laporan keterangan pertanggungjawaban.

DPRD tidak dapat menjatuhkan kepala daerah hanya karena kehilangan kepercayaan politik atau karena tidak menerima LKPJ. Pemberhentian hanya dapat dilakukan berdasarkan alasan hukum dan prosedur tertentu yang dalam beberapa keadaan melibatkan pemeriksaan Mahkamah Agung.

Hubungan kepala daerah dengan DPRD karena itu menyerupai model strong mayor–council Amerika:

• eksekutif dan legislatif dipilih secara terpisah;
• kepala daerah menjadi eksekutif tunggal;
• DPRD tidak dapat mengeluarkan mosi tidak percaya;
• kepala daerah mempunyai masa jabatan tetap;
• pemberhentian menyerupai pemakzulan, bukan jatuhnya kabinet.

Meskipun demikian, UU Nomor 32 Tahun 2004 tidak sepenuhnya menjadi Anglo-Amerika. Gubernur tetap mempunyai kedudukan ganda sebagai kepala daerah otonom dan wakil pemerintah pusat. Pemerintah pusat tetap mempunyai kewenangan pembinaan, pengawasan, pembagian urusan, evaluasi, serta pembatalan kebijakan tertentu.

Karena itu, UU Nomor 32 Tahun 2004 dapat dirumuskan sebagai:

model Anglo-Saxon-Amerika pada hubungan horizontal kepala daerah–DPRD, dengan lapisan administrasi Eropa Kontinental pada hubungan vertikal pusat–daerah.

UU Nomor 23 Tahun 2014: Kembali ke Model Prancis, tetapi Tidak Sepenuhnya

UU Nomor 23 Tahun 2014 mempertahankan hubungan presidensial antara kepala daerah dan DPRD. Kepala daerah tetap menjadi eksekutif tunggal, memperoleh legitimasi elektoral, mempunyai masa jabatan tetap, tidak bertanggung jawab secara politik kepada DPRD, serta tidak dapat dijatuhkan melalui mosi tidak percaya.

Namun, dalam hubungan pusat–daerah terjadi pergeseran kembali menuju model Eropa Kontinental-Prancis.

UU Nomor 23 Tahun 2014 membagi urusan pemerintahan menjadi urusan absolut, konkuren, dan pemerintahan umum. Urusan konkuren dibagi secara sangat terperinci antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota melalui batang tubuh dan lampiran undang-undang.

Daerah tidak lagi menentukan ruang rumah tangganya berdasarkan prakarsa sendiri secara luas. Ruang kewenangannya ditentukan melalui pembagian urusan yang disusun pemerintah nasional.

Pemerintah pusat menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria. Daerah wajib menyelenggarakan urusan sesuai dengan NSPK. Pemerintah pusat melakukan evaluasi, pembinaan, pengawasan, dan dapat menjatuhkan sanksi administratif.

Sejumlah urusan yang sebelumnya ditangani kabupaten dan kota ditarik kepada provinsi atau pemerintah pusat. Kedudukan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat juga diperkuat.

Dengan demikian, terbentuk hubungan:

Presiden → Menteri Dalam Negeri → gubernur sebagai wakil pemerintah pusat → pembinaan dan pengawasan kabupaten/kota.

Gubernur tidak menjadi préfet murni karena ia tetap dipilih rakyat dan sekaligus menjadi kepala daerah otonom. Akan tetapi, fungsi prefektoral dilekatkan kepada gubernur terpilih.

Secara horizontal:

kepala daerah–DPRD mengikuti model Anglo-Amerika.

Secara vertikal:

pemerintah pusat–daerah mengikuti model Eropa Kontinental-Prancis.

Akan tetapi, apabila harus ditentukan unsur dominannya, UU Nomor 23 Tahun 2014 lebih dekat kepada model Prancis karena hubungan pusat–daerah merupakan unsur penentu keberadaan otonomi. Otonomi tidak hanya ditentukan oleh cara memilih kepala daerah, tetapi terutama oleh sumber kewenangan, ruang kebebasan mengatur, bentuk pengawasan, dan kemampuan pusat melakukan intervensi.

Perjalanan yang Tidak Evolutif

Perjalanan tersebut dapat diringkas sebagai berikut:

Tabel tersebut menunjukkan bahwa Indonesia tidak mengembangkan satu model dasar secara konsisten.

Indonesia pernah menggunakan model Belanda, tetapi tidak menyempurnakannya. Model itu kemudian ditinggalkan dan diganti dengan pola yang mendekati Soviet. Setelah itu, Indonesia beralih kepada model Prancis. Reformasi membawa Indonesia menuju model Inggris. Lima tahun kemudian, model Inggris diganti dengan model Amerika. Sepuluh tahun sesudahnya, unsur Prancis kembali diperkuat tanpa mencabut struktur Amerika.

Hasil akhirnya bukan sintesis yang harmonis, melainkan tumpukan unsur yang berasal dari tradisi berbeda.

Kepala daerah dipilih langsung seperti strong mayor Amerika, tetapi berada di bawah pembinaan dan pengawasan administratif yang kuat seperti pejabat dalam sistem Eropa Kontinental.

Gubernur memperoleh mandat langsung dari rakyat, tetapi sekaligus menjadi wakil pemerintah pusat yang bertugas mengawasi kepala daerah lain yang juga dipilih langsung oleh rakyat.

DPRD disebut lembaga perwakilan rakyat daerah, tetapi tidak mempunyai kewenangan menjatuhkan kepala daerah. Pada saat yang sama, kepala daerah juga tidak dapat membubarkan DPRD. Keduanya memperoleh legitimasi sendiri, tetapi sebagian besar ruang kebijakan substantif telah ditentukan melalui pembagian urusan dan NSPK pemerintah pusat.

Daerah disebut mempunyai otonomi, tetapi kewenangannya tidak lahir dari kebebasan mengatur rumah tangganya sendiri. Kewenangan itu merupakan rincian urusan yang dialokasikan pusat.

Inilah bentuk involusi kelembagaan:

organisasi bertambah rumit, hubungan hukum bertambah panjang, laporan dan evaluasi bertambah banyak, tetapi subjek otonominya semakin tidak jelas.

Salah Memahami Otonomi sebagai Pembagian Urusan

Masalah mendasar politik hukum pemerintahan daerah Indonesia adalah reduksi otonomi menjadi pembagian urusan pemerintahan.

Dalam teori klasik Eropa Kontinental, otonomi berarti kebebasan badan hukum publik setempat untuk:

de eigen huishouding regelen en besturen—mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

Artinya, subjek otonomi adalah masyarakat hukum setempat yang dibentuk menjadi badan hukum publik. Pemerintah daerah merupakan organ badan hukum tersebut.

Namun, dalam perkembangan terakhir, otonomi lebih sering dipahami sebagai:

pemerintah pusat membagi urusannya kepada provinsi, kabupaten, dan kota.

Pemahaman ini mengubah daerah dari badan hukum publik yang berpemerintahan sendiri menjadi satuan pelaksana urusan pemerintahan nasional.

Jika kewenangan daerah sepenuhnya ditentukan oleh pusat, distandardisasi pusat, dievaluasi pusat, diawasi pusat, dan dapat diambil alih pusat, maka yang terjadi bukan self-government dalam arti kuat, melainkan administrasi terdesentralisasi.

Desentralisasi hanya menjadi teknik pembagian pekerjaan dalam satu organisasi besar bernama pemerintah nasional.

Pemilihan Langsung Tidak Otomatis Menghasilkan Otonomi

Kesalahan lain adalah mengidentikkan pemilihan langsung kepala daerah dengan kuatnya otonomi.

Pemilihan langsung hanya menjelaskan cara memperoleh jabatan. Ia tidak menjelaskan:

• siapa subjek otonomi;
• dari mana kewenangan daerah berasal;
• seberapa luas daerah dapat menentukan kebijakannya;
• bagaimana pemerintah pusat melakukan pengawasan;
• serta apakah daerah mempunyai ruang membuat keputusan berdasarkan kepentingan masyarakat setempat.

Seorang gubernur, bupati, atau wali kota dapat dipilih langsung oleh rakyat, tetapi apabila seluruh urusan, struktur organisasi, standar pelayanan, prosedur, keuangan, personel, dan kebijakannya ditentukan pusat, ia tetap hanya menjadi pelaksana administrasi nasional yang memperoleh legitimasi lokal.

Dengan demikian, pemilihan langsung dapat hidup berdampingan dengan sentralisasi administratif.

Inilah kontradiksi UU Nomor 23 Tahun 2014:

demokratis secara elektoral, tetapi sentralistis secara administratif.

Involusi Politik Hukum

Politik hukum pemerintahan daerah Indonesia disebut involutif karena mempunyai beberapa ciri.

Pertama, perubahan model tidak didasarkan pada evaluasi teoritis

Setiap perubahan undang-undang lebih banyak mengikuti perubahan rezim politik daripada perkembangan teori pemerintahan daerah.

Demokrasi parlementer menghasilkan model parlementer daerah. Demokrasi Terpimpin menghasilkan pemusatan kepada kepala daerah. Orde Baru menghasilkan kepala wilayah birokratis. Reformasi menghasilkan supremasi DPRD. Pemilihan langsung menghasilkan presidensialisme daerah. Kekhawatiran terhadap fragmentasi kemudian menghasilkan resentralisasi.

Model pemerintahan daerah menjadi bayangan sistem politik nasional, bukan hasil perumusan mengenai hakikat daerah otonom.

Kedua, tidak terdapat konsep tetap mengenai subjek otonomi

Kadang subjek otonomi tampak sebagai DPRD. Kadang kepala daerah. Kadang pemerintah daerah. Kadang daerah dipahami sebagai wilayah. Kadang daerah dipahami sebagai satuan administrasi pelaksana urusan.

Padahal, subjek otonomi seharusnya adalah daerah sebagai badan hukum publik berbasis masyarakat setempat.

DPRD dan kepala daerah hanya organ badan hukum tersebut.

Ketiga, pencampuran model dilakukan tanpa menyelesaikan kontradiksinya

• Indonesia mengambil:
• badan hukum publik dan Perda dari Eropa Kontinental;
• pemilihan langsung dan pemisahan eksekutif-legislatif dari Amerika;
• fungsi prefektoral dari Prancis;
• hierarki sektoral dan teritorial yang menyerupai subordinasi ganda;
• serta bahasa otonomi seluas-luasnya dari konstitusi.

Semua unsur itu dimasukkan ke dalam satu undang-undang tanpa teori pemersatu.

Keempat, kompleksitas bertambah tetapi otonomi tidak semakin nyata

UU Nomor 23 Tahun 2014 jauh lebih panjang dan terperinci daripada UU Nomor 22 Tahun 1948. Namun, panjang dan rincinya aturan tidak menunjukkan semakin matangnya otonomi.

Sebaliknya, semakin banyak urusan dirinci, semakin sedikit ruang daerah menentukan rumah tangganya sendiri.

Hukum berubah dari pemberi kebebasan menjadi instrumen pengendalian.

Kelima, perubahan berulang antara desentralisasi dan sentralisasi

Setelah otonomi diperluas, pusat menganggap daerah terlalu bebas. Setelah kewenangan ditarik, muncul keluhan pelayanan terlalu jauh dan tidak responsif. Setelah DPRD diperkuat, muncul oligarki DPRD. Setelah kepala daerah dipilih langsung, muncul konflik antara kepala daerah dan DPRD. Setelah gubernur diperkuat sebagai wakil pusat, muncul anomali karena ia juga dipilih rakyat.

Sistem tidak pernah keluar dari lingkaran tersebut karena masalah dasarnya tidak diselesaikan.

Jalan Keluar

Politik hukum pemerintahan daerah perlu kembali kepada pertanyaan konstitusional dan ontologis:

Apakah daerah otonom itu?

Daerah otonom bukan sekadar wilayah. Ia juga bukan kantor cabang pemerintah pusat. Daerah otonom adalah badan hukum publik teritorial berbasis masyarakat setempat yang mempunyai organ, kekayaan, kewenangan, dan kepentingan sendiri.

Berdasarkan pengertian tersebut, pembaruan hukum pemerintahan daerah perlu dibangun melalui beberapa prinsip.

Pertama, harus dibedakan secara tegas antara daerah otonom dan wilayah administrasi.

Daerah otonom merupakan badan hukum publik yang berpemerintahan sendiri. Wilayah administrasi merupakan lingkungan kerja pejabat pemerintah pusat. Keduanya tidak boleh dicampurkan dalam satu pejabat tanpa batas yang jelas.

Kedua, otonomi harus dirumuskan sebagai kebebasan mengatur dan mengurus rumah tangga daerah, bukan hanya sebagai pembagian urusan pusat.

Undang-undang seharusnya menentukan batas urusan nasional yang tidak dapat didesentralisasikan. Di luar itu, daerah diberi ruang membentuk kebijakan berdasarkan kebutuhan masyarakat setempat.

Ketiga, model hubungan DPRD dan kepala daerah harus dipilih secara konsisten.

Apabila memilih presidensial daerah, perlu dibentuk mekanisme checks and balances yang nyata. DPRD tidak boleh hanya menjadi lembaga pemberi rekomendasi, sedangkan kepala daerah tidak boleh menguasai seluruh sumber daya birokrasi dan anggaran tanpa kontrol efektif.

Apabila memilih model kolegial-parlementer, eksekutif harus benar-benar lahir dari dan bertanggung jawab kepada dewan. Tidak boleh ada pencampuran antara kepala eksekutif tunggal dengan pertanggungjawaban semu kepada DPRD.

Keempat, gubernur harus dipilih salah satu kedudukannya secara jelas.

Jika gubernur merupakan kepala daerah otonom yang dipilih rakyat, ia tidak tepat sekaligus dijadikan pejabat hierarkis pemerintah pusat yang mengawasi bupati dan wali kota yang juga dipilih rakyat.

Jika negara memerlukan wakil pemerintah pusat di provinsi, jabatan itu seharusnya dibentuk tersendiri sebagai pejabat dekonsentrasi, bukan dirangkap gubernur sebagai kepala daerah otonom.

Kelima, pengawasan pusat perlu diarahkan terutama kepada legalitas, standar minimum nasional, perlindungan hak warga negara, dan keberlanjutan fiskal.

Pengawasan tidak boleh berubah menjadi pengendalian seluruh keputusan administratif daerah.

Penutup

Dilihat melalui tipologi Samuel Humes IV, politik hukum pemerintahan daerah Indonesia bukan perjalanan lurus dari sentralisasi menuju desentralisasi.

Ia bergerak:

• dari Belanda ke Soviet;
• dari Soviet ke Prancis;
• dari Prancis ke Inggris;
• dari Inggris ke Amerika;
• kemudian kembali lagi menuju Prancis dengan tetap mempertahankan unsur Amerika.

Gerakan tersebut menunjukkan bahwa Indonesia belum menemukan teori pemerintahan daerahnya sendiri.

UU Nomor 22 Tahun 1948 dan UU Nomor 1 Tahun 1957 pernah menempatkan daerah sebagai badan pemerintahan sendiri dengan DPRD dan eksekutif kolegial. Penpres Nomor 6 Tahun 1959 dan UU Nomor 18 Tahun 1965 mengintegrasikan daerah ke dalam mesin politik Demokrasi Terpimpin. UU Nomor 5 Tahun 1974 menjadikannya bagian dari administrasi teritorial Orde Baru. UU Nomor 22 Tahun 1999 membebaskannya melalui local self-government. UU Nomor 32 Tahun 2004 membentuk presidensialisme daerah. UU Nomor 23 Tahun 2014 kemudian mempertahankan presidensialisme lokal, tetapi memasukkannya kembali ke dalam sistem administrasi nasional yang hierarkis dan prefektoral.

Akibatnya, sistem pemerintahan daerah Indonesia hari ini bersifat hibrida sekaligus kontradiktif:

• kepala daerah dipilih seperti wali kota Amerika,
• gubernur bekerja seperti préfet Prancis,
• urusan dikendalikan melalui hierarki sektoral,
• sedangkan daerah tetap disebut mempunyai otonomi untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

Inilah politik hukum yang involutif.

Peraturannya semakin tebal, organisasinya semakin rumit, istilahnya semakin banyak, dan mekanisme pengawasannya semakin panjang. Namun, pertanyaan paling mendasar tetap belum dijawab:

Siapakah sebenarnya subjek otonomi daerah: masyarakat setempat sebagai badan hukum publik atau pemerintah pusat yang sedang membagi pekerjaan kepada aparatnya di daerah?

Selama pertanyaan tersebut tidak dijawab secara tegas, undang-undang pemerintahan daerah akan terus berganti, tetapi pemerintahan daerah Indonesia hanya bergerak berputar di tempat.