Sisi Gelap Kebijakan Publik

Oleh Hery Nugroho
Peneliti di Swasaba Research Initiative (SRI)
Yogyakarta

ADA kenyamanan tersembunyi dalam cara kita membicarakan kebijakan publik. Kita bicara tentang niat baik, rasionalitas pembuat keputusan, partisipasi masyarakat yang tulus—seolah-olah dunia tata kelola adalah panggung sandiwara yang lakonnya telah ditulis jauh hari, dengan plot twist yang selalu merayap menuju kebaikan. Dalam bayangan optimistik itu, kebijakan adalah manifestasi akal budi kolektif yang disusun dengan cermat, dilaksanakan dengan tertib, dan dievaluasi dengan jujur.

Namun, di balik semua itu ada keheningan yang berbicara lebih lantang. Keheningan yang kita dengar setiap kali program besar terlipat sebelum sempat matang. Setiap kali anggaran mengalir ke arah yang tak pernah dijanjikan. Setiap kali rakyat banyak menunggu janji yang perlahan-lahan menjelma menjadi kenangan.

Keheningan itulah yang diurai oleh Michael Howlett, Ching Leong, dan Tim Legrand dalam buku mereka, Bad Public Policy: Malignity, Volatility and the Inherent Vices of Policymaking, terbitan Cambridge University Press setahun lalu.

Para penulis itu tidak sedang membangun teori baru. Mereka sedang mengingatkan kita bahwa kebijakan buruk itu bukan anomali—bukan kecelakaan langka yang terjadi di luar kalkulasi normal. Itu adalah hasil yang lumrah, bahkan niscaya, dari sebuah proses yang terlalu sering mengandaikan aktor-aktornya sebagai malaikat: rasional, altruistik, dan bebas dari kepentingan pribadi. Padahal manusia—baik yang duduk di kursi kekuasaan maupun yang merumuskan regulasi di bilik-bilik birokrasi—adalah makhluk yang penuh ambivalensi.

Para penulis itu memperkenalkan konsep yang mereka sebut inherent policy vices—semacam “dosa bawaan” yang melekat dalam tubuh kebijakan publik, tak peduli seberapa baik niat para pembuatnya. Lima sumber kerentanan itu antara lain: ketidaksiapan institusional menghadapi persoalan yang tak terduga; ketidakpastian yang menyertai setiap keputusan yang dibuat dalam kegelapan informasi; keganasan (malignity) yang memang sejak awal tidak berpihak pada kepentingan umum; ketidakpatuhan dari mereka yang menjalankan kebijakan itu; dan ketidakmauan untuk belajar dari kegagalan yang berulang.

Di antara kelima dosa itu, yang paling mengusik adalah malignity—gagasan bahwa kebijakan bisa dirancang bukan untuk meperbaiki nasib orang banyak, melainkan untuk menghukum kelompok tertentu, memuluskan konsolidasi kekuasaan, atau merawat hak istimewa segelintir elite. Itu bukan tuduhan sembarangan, tetapi hasil pembacaan sejarah yang jujur. Kita pernah menyaksikan regulasi yang terbit bukan untuk melindungi, melainkan untuk membentengi. Pernah pula menyaksikan kebijakan fiskal yang secara teknis dirancang rapi, namun secara politis ternyata membungkam kelompok yang paling rentan.

Selain malignity, mereka juga memberi perhatian serius pada volatilitas kebijakan—kecenderungan arah kebijakan yang terus berubah mengikuti ritme pergantian kekuasaan, tekanan elektoral, atau gelombang opini publik yang sesaat. Volatilitas ini bukan sekadar ketidakkonsistenan teknis. Tetapi gejala dari sebuah sistem yang kehilangan ingatan kolektif, yang tidak mempu—atau tidak mau—mewarisi pembelajaran dari generasi kebijakan sebelumnya.

Di Indonesia, fenomena semacam itu terasa dekat sekali. Pergantian kepemimpinan nasional (maupun daerah) kerap diikuti dengan pembongkaran program yang belum sempat dirasakan hasilnya. Program-program baru diluncurkan dengan nama berbeda, namun mengandung substansi yang berulang. Kita membangun tanpa pondasi yang cukup, karena setiap generasi pemimpin merasa perlu memulai dari awal—bukan karena program lama gagal, melainkan karena program lama itu bukan miliknya. Di sinilah volatilitas bukan hanya masalah teknis, tetapi juga persoalan karakter.

Salah lagi gagasan yang paling berkesan dalsm buku itu adalah ajakan untuk mengintegrasikan perspektif manajemen risiko ke dalam studi kebijakan. Menurut para penulisnya, pemerintahan sudah terlalu sering hanya mengantisipasi risiko yang datang dari luar—bencana alam, krisis global, guncangan geopolitik. Sementara risiko yang bersumber dari dalam proses kebijakan itu sendiri—dari motif yang bercampur-aduk, desain kelembagaan yang cacat, atau mekanisme pengawasan yang lemah—justru kerap diabaikan.

Ini mengingatkan kita pada satu prinsip tua dalam ekonomi kelembagaan, di mana institusi yang kukuh bukan dibangun untuk menghadapi manusia sempurna, melainkan untuk mengendalikan manusia yang tidak sempurna. Aturan main yang baik adalah yang tetap berfungsi, bahkan ketika sebagian pemainnya berlaku curang. Pandangan ini mengandung resonansi mendalam dalam tradisi intelektual—dalam ajaran tentang kawula lan Gusti, tentang pemimpin yang memegang amanah justru karena sadar akan keterbatasan dirinya.

Memahami sisi gelap kebijakan publik bukan berarti kita pesimistik terhadap negara. Sebaliknya, semua itu adalah langkah awal dari kepercayaan yang dewasa: bahwa tata kelola yang jujur selalu dimulai bukan dari keyakinan bahwa semua pemimpin akan selalu baik, melainkan dari kesadaran bahwa sistem harus dirancang untuk tetap berkeadilan, bahkan ketika mereka tidak. ***

Yogyakarta, 8 Juni 2026.