Pada sebuah kuliah di kelas senior, seorang peserta bertanya dengan nada yang tenang, tetapi menggugah: “Apakah benar, seperti premis Anda, bahwa negara dengan kebijakan-kebijakan publik yang unggul akan menjadi negara yang baik—yang berhasil memajukan rakyatnya dan menang dalam kompetisi antarbangsa?” Pertanyaan ini, alih-alih mudah dijawab, justru memaksa saya berhenti sejenak dan berpikir ulang. Benarkah hubungan antara kebijakan publik dan keberhasilan negara bersifat linier, pasti, dan tanpa celah?
Jawaban refleks pertama saya adalah: ya. Sejarah menyediakan banyak contoh yang tampak mendukung keyakinan tersebut. Di bawah Lee Kuan Yew, Singapura—melalui pendekatan yang jelas tidak liberal-demokratis—membangun kebijakan publik yang bukan hanya efektif, tetapi sering kali dipandang sebagai best practice global. Hasilnya nyata: negara-kota kecil itu menjelma menjadi salah satu ekonomi paling kompetitif dan tertata di dunia.
Contoh serupa dapat ditemukan pada Tiongkok pasca-Deng Xiaoping. Reformasi ekonomi yang pragmatis, bertahap, dan sangat berorientasi pada hasil, memungkinkan negara tersebut keluar dari jebakan kemiskinan massal dan bertransformasi menjadi kekuatan ekonomi dunia. Jepang pada era pascaperang, Korea Selatan, dan Taiwan juga menunjukkan pola yang relatif sama: negara kuat, birokrasi efektif, dan kebijakan publik yang dirancang secara serius sebagai instrumen pembangunan nasional.
Namun, semakin lama pertanyaan itu bergema, semakin terasa bahwa jawaban “ya” tersebut terlalu sederhana—bahkan berbahaya bila dibiarkan tanpa koreksi. Di sinilah perlu dilakukan pergeseran klaim: dari determinisme kebijakan menuju probabilitas kebijakan.
Determinisme kebijakan berangkat dari keyakinan implisit bahwa kebijakan publik yang unggul pasti melahirkan negara yang berhasil. Hubungan sebab–akibatnya dianggap langsung, linier, dan hampir mekanis. Cara pandang ini menjadikan kebijakan publik seolah-olah mesin: masukkan desain yang benar, maka keluaran berupa kesejahteraan dan kemajuan akan otomatis tercapai.
Sebaliknya, pendekatan probabilitas memandang kebijakan publik secara lebih realistis. Kebijakan yang baik tidak menjamin keberhasilan negara, tetapi meningkatkan peluangnya secara signifikan. Ia tidak bekerja di ranah kepastian, melainkan di ranah kemungkinan (likelihood). Dengan kata lain, kebijakan publik bukan penentu tunggal hasil akhir, melainkan penggeser peluang ke arah yang lebih menguntungkan.
Dalam perspektif ini, kebijakan publik menyerupai apa yang dalam teori statistik disebut sebagai probability distribution. Ia memperkecil risiko kegagalan dan memperbesar peluang keberhasilan, tetapi tidak pernah menghapus ketidakpastian sepenuhnya. Bahkan kebijakan terbaik sekalipun tetap beroperasi dalam ruang yang dipenuhi variabel lain: kepemimpinan, kapasitas birokrasi, budaya politik, kondisi ekonomi global, hingga faktor kebetulan (contingency).
Di sinilah letak ironi sekaligus realisme kebijakan publik: ia bekerja di wilayah kemungkinan, bukan kepastian. Di titik inilah problem Indonesia menjadi terang. Kita kerap memperlakukan kebijakan publik sebagai jaminan, bukan sebagai taruhan rasional. Setiap kebijakan baru dibungkus seolah-olah ia pasti berhasil, seolah-olah risiko telah dieliminasi sejak tahap perumusan. Kebijakan dijual sebagai kepastian politik, bukan sebagai pilihan strategis yang mengandung peluang sekaligus potensi kegagalan.
Akibatnya, kegagalan kebijakan jarang dipahami sebagai konsekuensi logis dari dunia yang kompleks dan tidak pasti, melainkan segera ditafsirkan sebagai kesalahan personal, pengkhianatan, atau bahkan konspirasi. Ruang untuk belajar dari kegagalan menjadi sempit, karena sejak awal kebijakan telah diposisikan sebagai janji, bukan sebagai eksperimen rasional yang sadar risiko.
Determinisme teori kebijakan publik perlu dijadikan sebagai rasionalisme kebijakan publik, sebagaimana diingatkan Charles F. Manski dalam Public Policy in an Uncertain World (2013), kebijakan publik tidak pernah bekerja di bawah kepastian penuh, melainkan selalu berada dalam ruang ketidakpastian yang harus diakui, dikelola, dan dikomunikasikan secara jujur. Ini juga sebagai upaya kita, sebagai pengajar, pembelajar dan praktisi kebijakan publik, untuk merendahkan hati akan adanya ruang lain yang tidak dapat diisi oleh keilmuan kebijakan publik. Ini adalah revolusi kesadaran. Saya cenderung memilih konsep “kemungkinan” daripada “kesempatan”, untuk menetralisir posivitas dari ruang yang tercipta; agar ruang tersebut menjadi lebih netral.
Kesadaran baru kebijakan publik sebagai kemungkinan daripada kepastian ini menjadi penting, terutama bagi negara-negara berkembang—termasuk Indonesia, khususnya policy makers dan para guru-nya. Terlalu sering kita berharap kebijakan publik menjadi solusi ajaib: satu undang-undang, satu program besar, atau satu visi jangka panjang yang diyakini otomatis membawa kemajuan. Padahal, kebijakan terbaik sekalipun hanya membuka peluang; keberhasilannya tetap menuntut konsistensi, kapasitas, dan kesediaan menghadapi ketidakpastian.
Mungkin, di titik inilah kebijakan publik seharusnya dipahami bukan sebagai janji kemenangan, melainkan sebagai strategi memperbesar peluang. Negara yang rasional bukan negara yang menjanjikan keberhasilan pasti, melainkan negara yang secara sadar dan sistematis terus meningkatkan kemungkinan untuk berhasil—sambil memahami bahwa kegagalan tetap mungkin terjadi.
Dalam kerangka inilah kebijakan publik seharusnya ditempatkan. Bukan sebagai janji kepastian, melainkan sebagai taruhan rasional yang disusun dengan perhitungan matang, dijalankan dengan disiplin, dan dievaluasi dengan kejujuran.
Negara yang dewasa bukan negara yang menjual kebijakan sebagai kepastian moral, melainkan negara yang berani mengakui risiko, membuka ruang koreksi, dan terus belajar dari kegagalan. Sebab kemajuan nasional, pada akhirnya, tidak pernah lahir dari ilusi kepastian, melainkan dari keberanian mengelola kemungkinan secara sadar dan bertanggung jawab.
Pertanyaan terakhirnya adalah: bagaimana kondisi akhirnya? Dengan kebijakan publik yang unggul, maka negara tersebut dapat mencapai realitas yang sama dengan kemungkinan yang dikreasikannya, atau lebih kecil, atau bahkan bisa lebih besar dari kemungkinan tersebut.
